今年《政府工作報告》提出，為系統(tǒng)解決強國建設、民族復興進程中一些重大項目建設的資金問題，從今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設，今年先發(fā)行1萬億元。
按照黨中央、國務院決策部署，國家發(fā)展改革委會同有關部門研究制定具體方案，細化完善支持領域，進一步明確工作要求。此前已有多個省份在今年的政府工作報告中提到抓住超長期特別國債發(fā)行機遇。據(jù)了解，目前四川、江蘇、河北等地已在積極謀劃超長期特別國債項目。
業(yè)內人士普遍認為，此輪超長期特別國債是積極財政政策的重要發(fā)力點，有利于促增長穩(wěn)投資，優(yōu)化央地債務結構，且更好匹配較長期限重大項目資金需求，提升財政資金使用效率。為更好地發(fā)揮其穩(wěn)增長、惠民生的重要作用，建議加快符合條件的優(yōu)質項目儲備，加強貨幣財政協(xié)調，并積極爭取各類市場化資金支持。
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為應對特殊時期挑戰(zhàn)和風險，我國曾推出過一系列特殊國債，包括長期建設國債、特別國債等，對穩(wěn)定金融市場與宏觀經(jīng)濟等具有重要作用。在中誠信國際研究院執(zhí)行院長袁海霞看來，相比其他特殊國債，今年《政府工作報告》提出發(fā)行超長期特別國債，是當前經(jīng)濟承壓下積極財政政策表面謹慎實則積極的重要體現(xiàn)。
回顧歷史，從1998年開始發(fā)行的長期建設國債作為國家預算內基礎設施性建設專項投資，直到2008年《政府工作報告》最后一次提及，我國的長期建設國債持續(xù)了11年，總規(guī)模達到1.13萬億元，主要投向投資建設領域。我國曾在1998年、2007年、2020年發(fā)行過3次特別國債，主要用于補充銀行資本金、抗疫支出、公共基礎設施建設、購買外匯緩解流動性過剩等，整體用途較為廣泛但單次發(fā)行�？顚Ｓ�。
此次特別國債仍具有�？顚Ｓ�、專門服務于特定政策的特點，籌集資金將重點支持科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調發(fā)展、糧食能源安全、人口高質量發(fā)展等領域建設。
與長期建設國債不同，特別國債不列赤字，其發(fā)行僅納入當年國債余額限額管理。“在今年預算赤字率保守安排3%左右的情況下，發(fā)行萬億元特別國債成為積極財政政策的重要發(fā)力點，兼顧了發(fā)展需要與財政可持續(xù)，也為未來宏觀調控增加了靈活性及空間�！痹Ｏ急硎�，但還需注意，超長期特別國債依然會增加中央政府杠桿率，根據(jù)中誠信國際測算，今年發(fā)行1萬億元特別國債或增加中央政府杠桿率0.7個百分點至25.2%。
緣何在今年再次提出發(fā)行特別國債？
國泰君安宏觀聯(lián)席首席分析師汪浩認為，一是為了促進經(jīng)濟動能轉型，構建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展新質生產(chǎn)力，獲得國際競爭優(yōu)勢，需要長期資金的匹配，超長期特別國債能夠彌補民間投資和風險投資的不足。今年《政府工作報告》提出，大力推進現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設，加快發(fā)展新質生產(chǎn)力；深入實施科教興國戰(zhàn)略，強化高質量發(fā)展的基礎支撐�，F(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系包括戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟等的發(fā)展，需要長期資金的匹配。尤其是在國際環(huán)境日益復雜、大國博弈持續(xù)的環(huán)境下，需要通過科技等發(fā)展彌補不足，防止被“卡脖子”，獲得國際競爭相對優(yōu)勢。由于回報周期長、風險高、外部性強等特點，民間資本介入意愿往往較低，需要政府投資來彌補市場的不足。
二是應對短期經(jīng)濟壓力，需要需求端進一步發(fā)力。今年《政府工作報告》提到我國當前所面臨的困難和挑戰(zhàn)，即世界經(jīng)濟增長動能不足，地區(qū)熱點問題頻發(fā)，外部環(huán)境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升。我國經(jīng)濟持續(xù)回升向好的基礎還不穩(wěn)固，有效需求不足，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩，社會預期偏弱，風險隱患仍然較多，國內大循環(huán)存在堵點，國際循環(huán)存在干擾。部分中小企業(yè)經(jīng)營困難。就業(yè)總量壓力和結構性矛盾并存，公共服務仍有不少短板。面對這些問題，需要采取進一步的改革和提振措施，尤其是需求端需要進一步發(fā)力。
超長期：服務重大項目，提振投資信心
此次特別國債多了一個限定詞，即“超長期”。在債券市場中，一般認為債券發(fā)行期限在10年以上的利率債為“超長期債券”，主要期限有15年、20年、30年和50年期。而在國債市場中主要期限為30年期和50年期，其中發(fā)行規(guī)模較大、較受市場關注的為30年期超長期國債。目前，我國10年期以下的國債長期實行關鍵期限定期發(fā)行制度，而超長期國債則由財政部根據(jù)經(jīng)濟和市場情況擇機發(fā)行。
據(jù)了解，超長期國債于2001年首次發(fā)行，2016年后發(fā)行規(guī)模明顯抬升。2001年，首批15年期和20年期的超長期國債發(fā)行，推動國債期限結構優(yōu)化；2009年，50年期超長期國債首次發(fā)行，國債進一步加大對民生經(jīng)濟的支持力度。2016年以來，超長期國債發(fā)行持續(xù)增長，其中2020年發(fā)行6200億元成為近年來發(fā)行頂峰；2022年，30年期記賬式附息國債的計劃發(fā)行期數(shù)達到12期，與關鍵期限國債相同。
盡管如此，超長期國債在整個債券市場中的占比依舊較小。據(jù)國金證券統(tǒng)計，截至2024年1月下旬，我國超長期國債存量規(guī)模為4.96萬億元，占全部國債存量的17%。而據(jù)東吳證券測算，當前國債存量約占全部債券存量的19%。中證鵬元研發(fā)部高級董事、資深研究員吳志武表示：“由于超長期國債的發(fā)行具有特殊性，且受制于市場需求，國債期限太長會面臨投資者不足的問題，因而發(fā)行規(guī)模相對偏小�！�
雖然發(fā)行規(guī)模占比并不算大，但這并不代表超長期國債的影響力不大。“超長期國債的發(fā)行有利于完善我國國債收益率曲線，方便資本市場定價，也有利于緩解財政支出壓力�！眳侵疚浔硎�。
聯(lián)合資信研究中心認為，超長期國債對當前我國經(jīng)濟發(fā)展的影響主要體現(xiàn)在三方面。一是緩解財政收支短期流動性壓力。目前我國地方政府的財政收支流動性壓力較大，中央政府的財政空間相對較大，通過中央發(fā)行超長期國債，拉長債務期限，減輕短期資金流動性壓力。對財政收入的擾動將在較長時間維度上出現(xiàn)，在目前內需不足的情況下，不會引起企業(yè)稅收負擔的快速提高。二是為重大項目籌集資金。隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不斷推進，現(xiàn)代化水平不斷提高，資本投資回報率逐步有所降低。如果要延續(xù)舊有的資金籌集方式，尋找與之相對的投資回報項目，在邊際上很難完成短期宏觀逆周期調控的重任。因此，通過發(fā)行超長期國債，為重大項目籌集資金，資本的回報與投入成本相匹配，從而完成舊有投資無法完成的重大經(jīng)濟建設任務。三是提振信心。超長期國債的發(fā)行，充分體現(xiàn)了積極財政的政策取向，而且預留了充足的發(fā)行空間，對于提振企業(yè)投資、穩(wěn)定居民消費具有顯著的意義。
同時，吳志武提出，超長期特別國債形成的中央預算內資金，將通過直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式對民間資本等社會資本發(fā)揮積極的投資引導作用和撬動作用。以1998~2002年我國發(fā)行6600億元長期建設國債為例，其帶動銀行貸款和其他社會資金形成了3.28萬億元的投資規(guī)模�！俺L期有利于穩(wěn)定民間資本等社會資本的投資信心，促進其積極參與國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設項目的投資，也有利于促進民營經(jīng)濟的發(fā)展�！�
值得注意的是，除國債“超長期”增多外，自2018年以來，超長期地方政府債券在政策指引下同樣快速發(fā)展。據(jù)了解，為了完善地方政府債券期限結構，2018年，我國首次發(fā)行15年期、20年期和30年期的超長期地方政府債券。為配合地方項目資金需求和期限等，2020年以來，地方政府專項債券發(fā)行中，超長期限專項債券占比明顯提升，其中2022年占比最高達到59.5%。國金證券首席經(jīng)濟學家趙偉認為，當前各地謀劃“超長期特別國債”項目儲備，或可緩解地方超長期專項債發(fā)行及償付壓力。
連續(xù)：避免資金浪費，改善需求不足
觀察之前我國發(fā)行的特別國債，通常出于迫切需要資金而增發(fā)及具有“應急性”的特點。如1998年向工、農(nóng)、中、建四大行定向發(fā)行的2700億元特別國債，通過補充銀行資本金以應對1997年亞洲金融危機爆發(fā)及國內商業(yè)銀行資產(chǎn)質量惡化；2020年增發(fā)的萬億元特別國債，主要是為了應對新冠疫情沖擊對經(jīng)濟造成的負面影響，通過快速籌集財政資金并直達基層，保障民生及基層平穩(wěn)運轉。
與之前幾次特別國債不同，中央提出連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債，此輪超長期特別國債或更突出“常態(tài)化”發(fā)行。
除今年已確定的1萬億元外，中誠信國際認為，年內及未來幾年仍會視發(fā)展需求及發(fā)行效果適時啟用超長期特別國債。袁海霞表示，一方面，奠定了未來若干年的積極財政政策基調，有利于提振市場信心、穩(wěn)定預期，并為優(yōu)化央地債務結構、減輕地方支出壓力持續(xù)提供助力；另一方面，重大項目資金需求大但公益屬性強，市場化資金參與不足，常態(tài)化發(fā)行將為重點項目提供較為充足且持續(xù)的資金支持，有利于緩解項目資金到位壓力，避免資金不足造成開工率低、項目延期等問題發(fā)生。此外，由于項目期限較長，單次大規(guī)模發(fā)行容易造成資金下達與項目實施進度不匹配，導致資金“趴在賬上”、使用效率不高等問題，且易大幅抬升政府杠桿率，通過增加發(fā)行頻次、建立常態(tài)化的發(fā)行機制，并以年為單位評估項目資金需求，或能有效避免資金浪費。
吳志武表示，強調連續(xù)性，意味著未來幾年內我國將持續(xù)地通過擴大財政支出的方式來擴大內需，釋放了明顯的較長期內實施積極財政政策的信號，這有利于改善當前有效需求不足、社會預期偏弱的局面，進而托底經(jīng)濟增長，提振經(jīng)濟發(fā)展信心。
長遠：加快項目儲備，帶動多元主體
本輪超長期特別國債將重點用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領域安全能力建設，科技創(chuàng)新、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、區(qū)域協(xié)調發(fā)展是國家重大戰(zhàn)略，糧食能源安全、人口高質量發(fā)展則涉及重點領域安全能力建設，這些領域關系到強國建設和民族復興，也是補短板、強弱項的重要領域。
“超長期特別國債的持續(xù)發(fā)行將會推動相關領域和相關行業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展。”吳志武介紹，1998～2002年發(fā)行6600億元長期建設國債，帶動銀行貸款和其他社會資金形成3.28萬億元的投資規(guī)模，相當于撬動了5倍的投入規(guī)模，如果本次特別國債連續(xù)發(fā)行5年，每年1萬億元，國債規(guī)模將達到5萬億元，如果撬動的投入規(guī)模僅只按照3倍計算，也將達到15萬億元，這將會是個巨大的投資量，已接近于我國2023年GDP規(guī)模的12%，因而特別國債的發(fā)行能夠顯著帶動相關領域和相關行業(yè)的快速發(fā)展。以科技創(chuàng)新為例，2023年全年我國科技研發(fā)投入超過了3.3萬億元，在目前加快發(fā)展新質生產(chǎn)力的推動下，即使萬億元特別國債中科技創(chuàng)新資金占比僅為20%，也即2000億元，如果撬動的資金為3倍，則為6000億元，特別國債的發(fā)行將帶來科創(chuàng)領域資金較2023年近20%的增長。
那么，該如何發(fā)揮超長期特別國債這一政策工具穩(wěn)增長惠民生的重要作用？
袁海霞認為，一是加快符合條件的優(yōu)質項目儲備，強化跨區(qū)域、跨部門協(xié)調配合，并進一步優(yōu)化項目管理。一方面，盡早開展前期調研，可將項目實施可行性、各類資金到位時間、參與主體資質等更多因素納入儲備標準，優(yōu)化完善多因素項目篩選機制，保障重大項目儲備和滾動接續(xù)；另一方面，在項目按期論證及申報時，可多方統(tǒng)籌謀劃一些跨區(qū)域、跨領域、跨層級的重點項目，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，形成惠及面廣、綜合效益高、示范帶動強的優(yōu)質項目。
二是加大貨幣政策支持力度，與財政政策協(xié)調配合，促進經(jīng)濟增長。
三是積極爭取各類市場化資金支持，多渠道補充項目資金缺口。一方面，適當增加政策性開發(fā)性金融工具額度，為有一定收益的特別國債項目資本金搭橋；另一方面，部分重大項目社會效益大于經(jīng)濟效益，長遠效益大于短期效益，市場主體出于逐利性的考量，主動參與項目的意愿不足，除加大結構性貨幣政策支持力度外，還可通過投資補助、擔保補貼、貸款貼息等多種方式，給予市場參與項目的主體政策優(yōu)惠，支持社會資本參與重點領域建設。
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