一、 演進(jìn)的戰(zhàn)略定位：發(fā)展階段基礎(chǔ)性判斷的轉(zhuǎn)變
兩次會(huì)議最根本的差異，在于對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化所處歷史方位的戰(zhàn)略判斷。
01 2015年：駕馭前所未有的增長(zhǎng)
2015年的中央城市工作會(huì)議，是在中國(guó)城鎮(zhèn)化浪潮洶涌澎湃的背景下召開(kāi)的。會(huì)議文件明確指出，中國(guó)“經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程”，并將城市定位為“現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎”。這里的關(guān)鍵詞是“規(guī)�！薄ⅰ八俣取焙汀耙妗�，反映出當(dāng)時(shí)的核心關(guān)切是管理這一巨大的、仍在持續(xù)的增長(zhǎng)動(dòng)能。政策的主要挑戰(zhàn)在于如何為大規(guī)模的人口遷徙和空間建設(shè)建立秩序，如何應(yīng)對(duì)伴隨高速增長(zhǎng)而來(lái)的“城市病”，以及如何最大化地利用城鎮(zhèn)化這一強(qiáng)大動(dòng)力來(lái)推動(dòng)國(guó)家整體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
為此，會(huì)議提出的指導(dǎo)思想是“以人為本、科學(xué)發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市”，其直接目標(biāo)是“著力解決城市病等突出問(wèn)題”。這表明，當(dāng)時(shí)的工作思路是一種應(yīng)對(duì)式、問(wèn)題解決式的。交通擁堵、環(huán)境污染、住房短缺等“城市病”，被視為高速增長(zhǎng)過(guò)程中不可避免的副作用，需要通過(guò)更優(yōu)化的管理和更科學(xué)的協(xié)調(diào)來(lái)加以控制和緩解。其本質(zhì)，是在為“增長(zhǎng)”這輛高速列車(chē)進(jìn)行維護(hù)和導(dǎo)航，確保其行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
02 2025年：邁入穩(wěn)定與存量新階段
時(shí)隔十年，2025年的會(huì)議對(duì)形勢(shì)作出了一個(gè)決定性的、里程碑式的判斷。文件明確指出，中國(guó)城鎮(zhèn)化“正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期”，而城市發(fā)展則“正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段”。這是對(duì)過(guò)去四十年以土地為引領(lǐng)、以空間擴(kuò)張為特征的城市發(fā)展模式的正式總結(jié)，并宣告了一個(gè)新時(shí)代的開(kāi)啟。
這一判斷意味著城市發(fā)展的前沿不再是向外拓展，而是向內(nèi)深耕。城市規(guī)劃者和決策者的工作重心，必須從規(guī)劃新城新區(qū)，轉(zhuǎn)向更新老城舊區(qū)。為了適應(yīng)這一根本性變化，會(huì)議提出了“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，要求城市工作“更加注重以人為本”、“更加注重集約高效”、“更加注重特色發(fā)展”、“更加注重治理投入”、“更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”。這五個(gè)“更加注重”精準(zhǔn)地回應(yīng)了“存量時(shí)代”的新要求。例如，當(dāng)城市物理空間基本建成后，“治理投入”的重要性自然超越了“建設(shè)投入”；當(dāng)快速、標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)導(dǎo)致“千城一面”后，“特色發(fā)展”便成為提升城市競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。
這種從“增長(zhǎng)”敘事到“存量”敘事的轉(zhuǎn)變，不僅僅是發(fā)展速度的變化，更是對(duì)城市發(fā)展“成功標(biāo)準(zhǔn)”的徹底重塑。在2015年的語(yǔ)境下，成功更多地由GDP增速、人口吸納量、新區(qū)建成面積等增量指標(biāo)來(lái)衡量。而到了2025年，成功的標(biāo)尺轉(zhuǎn)向了存量資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效率、居民的生活滿(mǎn)意度、城市的文化活力、生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量以及抵御沖擊的韌性。
二、 重塑城市愿景：目標(biāo)與核心概念的解構(gòu)
城市發(fā)展目標(biāo)的演變，是戰(zhàn)略定位轉(zhuǎn)變最直觀的體現(xiàn)。兩次會(huì)議對(duì)“理想城市”的描述，其措辭的增減與變化，揭示了政策優(yōu)先級(jí)的深刻調(diào)整。
01 從“宜居”到多維目標(biāo)體系
在2015年，會(huì)議提出的目標(biāo)是建設(shè)“和諧宜居、富有活力、各具特色”的現(xiàn)代化城市，并將提高城市的“宜居性”作為中心目標(biāo)。彼時(shí)，“宜居”是核心追求，其他定語(yǔ)則圍繞其展開(kāi)。
到了2025年，這一目標(biāo)被擴(kuò)展為一個(gè)更加系統(tǒng)和全面的六維框架：“創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的現(xiàn)代化人民城市�！耙司印彪m然仍然是基礎(chǔ)，但已成為六大支柱之一，與其他五個(gè)維度并列。這一變化意義重大，新增的“創(chuàng)新”、“韌性”、“文明”、“智慧”等關(guān)鍵詞，各自代表了在2015年或缺或未被充分強(qiáng)調(diào)的全新政策領(lǐng)域和工作重心。這標(biāo)志著中國(guó)對(duì)現(xiàn)代化城市的理解，從滿(mǎn)足基本的居住舒適性，躍升到追求一個(gè)在經(jīng)濟(jì)動(dòng)能、安全保障、文化內(nèi)涵和治理效能上全面卓越的綜合系統(tǒng)。
02 “韌性”與“創(chuàng)新”：新核心支柱的崛起
在2025年新增的維度中，“韌性”和“創(chuàng)新”的凸顯尤為關(guān)鍵，它們分別回應(yīng)了安全和發(fā)展兩大時(shí)代命題。
“韌性城市”的提出，是安全觀的系統(tǒng)性升級(jí)。 2015年的會(huì)議也強(qiáng)調(diào)安全，要求“把安全放在第一位”，但這更多是一種底線(xiàn)性、基礎(chǔ)性的要求，是防止事故發(fā)生的被動(dòng)安全觀。而2025年會(huì)議將其提升為“建設(shè)安全可靠的韌性城市”，這是一個(gè)主動(dòng)的、系統(tǒng)性的概念。會(huì)議具體部署了“推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線(xiàn)安全工程建設(shè)”、“強(qiáng)化城市自然災(zāi)害防治，統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理”等任務(wù)。這一轉(zhuǎn)變的背后，是兩次會(huì)議之間中國(guó)城市所經(jīng)歷的嚴(yán)峻考驗(yàn)，包括日益頻發(fā)的極端天氣事件（如特大城市內(nèi)澇）、突發(fā)公共衛(wèi)生事件（如新冠疫情）等。這些沖擊讓決策者認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)代城市的“安全”不僅在于預(yù)防孤立的事故，更在于確保整個(gè)城市系統(tǒng)在遭遇重大擾動(dòng)時(shí)，具備吸收、適應(yīng)和快速恢復(fù)的能力。這意味著韌性評(píng)估必須成為規(guī)劃編制的標(biāo)準(zhǔn)流程，氣候適應(yīng)性策略、綜合防洪排澇規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施的冗余設(shè)計(jì)等，將從“可選項(xiàng)”變?yōu)椤氨剡x項(xiàng)”。
“創(chuàng)新城市”的置頂，是發(fā)展觀的戰(zhàn)略性聚焦。 2015年的會(huì)議將“科技”列為城市發(fā)展的三大動(dòng)力之一，并提及“協(xié)同創(chuàng)新”，但它更多是作為發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力之一而存在。而在2025年，“建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市”被置于七大重點(diǎn)任務(wù)的第二位（僅次于城市體系），并被直接與“發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”這一國(guó)家頂層經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略相鏈接。這清晰地表明，城市已被賦予了新的經(jīng)濟(jì)使命，即成為國(guó)家從傳統(tǒng)要素驅(qū)動(dòng)向科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型的核心戰(zhàn)場(chǎng)和主要載體。城市不再僅僅是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的容器，而被要求成為培育創(chuàng)新動(dòng)能的“生態(tài)系統(tǒng)”。
03 從“集約發(fā)展”到“內(nèi)涵式發(fā)展”
發(fā)展理念的演進(jìn)同樣深刻。2015年，會(huì)議的核心理念是“集約發(fā)展”，并引入了“精明增長(zhǎng)”、“緊湊城市”等國(guó)際概念，其主要目的是控制城市規(guī)模，防止“攤大餅”式的無(wú)序擴(kuò)張。這是一個(gè)以效率為導(dǎo)向的概念，強(qiáng)調(diào)在有限的土地和資源投入下，實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。
2025年，會(huì)議將“堅(jiān)持城市內(nèi)涵式發(fā)展”確立為主線(xiàn)，并將“推進(jìn)城市更新”作為其重要抓手。從“集約”到“內(nèi)涵”，這是一次質(zhì)的飛躍�！凹s”關(guān)注的是物理和經(jīng)濟(jì)層面的投入產(chǎn)出比，而“內(nèi)涵”則指向了更高層次的價(jià)值追求。它意味著城市發(fā)展的重點(diǎn)是從外延擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)部挖潛，致力于豐富城市的內(nèi)在品質(zhì)，包括提升其文化深度（“文脈賡續(xù)”）、優(yōu)化其社會(huì)結(jié)構(gòu)、改善其公共空間質(zhì)量、增強(qiáng)其整體的人文體驗(yàn)。“城市更新”正是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的核心手段，它不再是過(guò)去大拆大建的同義詞，而是被賦予了對(duì)城市肌理進(jìn)行精細(xì)化“修補(bǔ)”、對(duì)建成環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)性“提升”的新使命。
三、 重點(diǎn)任務(wù)與政策優(yōu)先級(jí)的精細(xì)化比較
對(duì)兩次會(huì)議部署的具體任務(wù)進(jìn)行逐一比對(duì)，能夠更清晰地揭示政策在操作層面的演變軌跡。下表系統(tǒng)梳理了關(guān)鍵領(lǐng)域的政策焦點(diǎn)變化。
01 住房領(lǐng)域：從補(bǔ)齊短板到系統(tǒng)重構(gòu)
住房政策的演變尤為典型。2015年，核心任務(wù)是“加快城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和危房改造”以及“老舊小區(qū)改造”，并設(shè)定了“到2020年基本完成”的時(shí)間表。這本質(zhì)上是一場(chǎng)旨在消除最危險(xiǎn)、最突出住房短板的殲滅戰(zhàn)，目標(biāo)明確，任務(wù)具體。
而2025年的會(huì)議，將任務(wù)升級(jí)為“加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式”，同時(shí)“穩(wěn)步推進(jìn)城中村和危舊房改造”。首先，“新模式”的提出，直接回應(yīng)了近年來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)劇烈波動(dòng)和部分頭部企業(yè)出現(xiàn)危機(jī)暴露出的根本性問(wèn)題。它意味著政策目標(biāo)已從單純的“建房子”，轉(zhuǎn)向建立一個(gè)能平衡商品屬性和民生屬性、兼顧市場(chǎng)與保障、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)期穩(wěn)定制度。其次，重點(diǎn)從“棚戶(hù)區(qū)”轉(zhuǎn)向了“城中村”。相比棚戶(hù)區(qū)，城中村的產(chǎn)權(quán)關(guān)系更復(fù)雜、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)更深厚、改造難度呈幾何級(jí)數(shù)增加。將“城中村”改造提上議程，標(biāo)志著城市更新正式進(jìn)入“深水區(qū)”和“硬骨頭”階段。
02 安全領(lǐng)域：從一般原則到工程韌性
安全理念的深化同樣顯著。2015年會(huì)議強(qiáng)調(diào)“把安全放在第一位”，但表述相對(duì)原則化。2025年會(huì)議則給出了極其具體和技術(shù)性的指令，要求“推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線(xiàn)安全工程建設(shè)”、“加快老舊管線(xiàn)改造升級(jí)”，并首次明確提出“嚴(yán)格限制超高層建筑”。
這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了一種從被動(dòng)安全向主動(dòng)韌性、從管理思維向工程思維的進(jìn)化�！吧�(xiàn)工程”的目標(biāo)是確保供水、供電、燃?xì)狻⑼ㄐ诺汝P(guān)鍵系統(tǒng)在災(zāi)害等極端情況下能夠持續(xù)運(yùn)行或快速恢復(fù)，這是現(xiàn)代城市韌性的核心。而對(duì)超高層建筑的限制，則是對(duì)近年來(lái)關(guān)于其消防安全、結(jié)構(gòu)安全、運(yùn)維成本和能源效率等諸多擔(dān)憂(yōu)的直接回應(yīng)。這表明，未來(lái)的城市安全將更多地依賴(lài)于前瞻性的工程設(shè)計(jì)、嚴(yán)格的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。
四、 未來(lái)軌跡：塑造中國(guó)城市發(fā)展的關(guān)鍵趨勢(shì)
綜合以上分析，可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)十年，以下五大趨勢(shì)將深刻塑造中國(guó)城市發(fā)展的方向，并直接定義城市規(guī)劃有關(guān)的核心工作議程。
01 趨勢(shì)一：城市更新的制度化與常態(tài)化
“城市更新”從2015年時(shí)的一個(gè)具體改造任務(wù)，躍升為2025年會(huì)議確立的“重要抓手”和實(shí)現(xiàn)“內(nèi)涵式發(fā)展”的主線(xiàn)。這預(yù)示著它將取代大規(guī)模新區(qū)開(kāi)發(fā)，成為未來(lái)城市物理空間營(yíng)造的主要模式。
啟示： 城市規(guī)劃工作重心將轉(zhuǎn)向復(fù)雜、瑣碎、小尺度的建成區(qū)更新項(xiàng)目。相比宏大的空間布局能力，社區(qū)溝通、歷史建筑活化、更新項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可行性分析、多方利益相關(guān)者協(xié)調(diào)等“微操作”技能將變得至關(guān)重要。
02 趨勢(shì)二：城市韌性與安全的剛性約束
“韌性城市”被確立為核心目標(biāo)之一，并輔以一系列關(guān)于生命線(xiàn)工程、防災(zāi)減災(zāi)的具體部署。這表明安全與韌性已從軟性倡議上升為硬性指標(biāo)。
啟示： 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和脆弱性分析將成為規(guī)劃編制的法定環(huán)節(jié)。氣候適應(yīng)性設(shè)計(jì)、海綿城市建設(shè)、綜合流域防洪規(guī)劃、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的冗余備份等，將成為城市規(guī)劃方案的強(qiáng)制性?xún)?nèi)容，而非附加選項(xiàng)。規(guī)劃師需要具備跨學(xué)科的知識(shí)，將工程、生態(tài)、社會(huì)等多維度的安全考量融入空間規(guī)劃。
03 趨勢(shì)三：圍繞“新質(zhì)生產(chǎn)力”的城市經(jīng)濟(jì)功能重塑
“創(chuàng)新城市”的目標(biāo)被置于突出位置，并與“新質(zhì)生產(chǎn)力”戰(zhàn)略直接掛鉤。這標(biāo)志著城市的核心經(jīng)濟(jì)功能正在被重新定義。
啟示： 土地需要變得更具彈性，以適應(yīng)研發(fā)、中試、高端制造、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等混合業(yè)態(tài)的需求。規(guī)劃“創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)”將要求整合人才公寓、國(guó)際化公共服務(wù)、高品質(zhì)文化設(shè)施等多元政策工具，核心目標(biāo)是吸引和服務(wù)于驅(qū)動(dòng)新經(jīng)濟(jì)的人力資本。
04 趨勢(shì)四：住房政策的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型
“構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式”和“推進(jìn)城中村改造”的提出，標(biāo)志著住房領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)正在發(fā)生根本性變革。
啟示： 城市將更多地介入“城中村”這類(lèi)集社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、空間于一體的復(fù)雜更新難題。同時(shí)，規(guī)劃中需要為保障性租賃住房等公共住房產(chǎn)品預(yù)留更多、更好的空間，并思考如何將其與現(xiàn)有社區(qū)無(wú)縫融合，促進(jìn)社會(huì)融合。
05 趨勢(shì)五：文化與審美品質(zhì)的全面強(qiáng)化
“文明城市”目標(biāo)的提出，以及對(duì)保護(hù)“歷史文脈、人文地理、自然景觀”和建立“城市風(fēng)貌管理制度”的詳細(xì)要求，表明了對(duì)城市文化內(nèi)涵和空間品質(zhì)前所未有的重視。
啟示： 對(duì)“千城一面”、粗制濫造的城市設(shè)計(jì)的容忍度將顯著降低。城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則的約束力將加強(qiáng)，將被要求拿出更具地域性、文脈感和時(shí)代精神的設(shè)計(jì)方案。限制超高層建筑的指令，正是這一趨勢(shì)在具體建筑形態(tài)上的體現(xiàn)，預(yù)示著未來(lái)城市將更加注重整體風(fēng)貌的協(xié)調(diào)與人文尺度的回歸。
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