導(dǎo)讀：本文源于《南京社會科學(xué)》2024 年第 7 期，其目的是鑒于城市安全面臨諸多挑戰(zhàn)，梳理中國從韌性城市到韌性安全城市的實踐、路徑及邏輯，為城市安全治理現(xiàn)代化提供指引，助力城市應(yīng)對風(fēng)險，實現(xiàn)安全與發(fā)展的協(xié)調(diào)共進。
提升城市韌性是中國城市安全發(fā)展的實踐創(chuàng)新，也是城市安全治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑。從“韌性城市”到“韌性安全城市”的探索與創(chuàng)新，是中國提升城市韌性的實踐創(chuàng)新和內(nèi)涵價值的深化，也是新階段我國城市安全發(fā)展探索的辯證前進過程，彰顯了人民性和安全性的價值特征。在治理現(xiàn)代化視野中，提升城市韌性已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的城市建設(shè)層面，是一個統(tǒng)籌城市發(fā)展與安全的重大創(chuàng)新性命題�？傮w上呈現(xiàn)出從韌性城市建設(shè)規(guī)劃到以韌性治理助推城市治理現(xiàn)代化的推進邏輯。以治理體系建設(shè)為內(nèi)核，以空間規(guī)劃為引領(lǐng)，處理好從體制改革到體系建設(shè)的關(guān)系，提升城市結(jié)構(gòu)性韌性；以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為支點，以機制創(chuàng)新為紐帶，處理好工程項目與非工程措施、常態(tài)治理與非常態(tài)應(yīng)急管理的關(guān)系，提升城市功能性韌性；以智能技術(shù)為支撐，以供應(yīng)鏈安全為基礎(chǔ)，處理好技術(shù)和治理、物資儲備與供應(yīng)鏈安全的關(guān)系，提升城市保障性韌性。
安全發(fā)展是城市現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志。近年來陸續(xù)發(fā)生的公共衛(wèi)生事件、城市內(nèi)澇、燃?xì)獗ㄊ录葹?zāi)難事故給全社會帶來巨大傷害和慘痛記憶，引發(fā)了人們對城市公共安全的擔(dān)憂。在此背景下，提升城市韌性已成為城市安全發(fā)展的必然要求和實現(xiàn)路徑。2023年12月，習(xí)近平總書記在上海考察時創(chuàng)新性地提出“全面推進韌性安全城市建設(shè)”。從韌性城市到韌性安全城市，增加了“安全”兩字，且突出了城市發(fā)展的治理內(nèi)涵，提出了統(tǒng)籌城市發(fā)展與安全的重大創(chuàng)新性命題，蘊含著深刻而富有戰(zhàn)略的意義。因此，有必要在治理現(xiàn)代化視野下重新審視探討中國提升城市韌性的實踐、路徑及其邏輯。本文采用歷史與現(xiàn)實融合的視角，結(jié)合中國城市發(fā)展與轉(zhuǎn)型歷程，嘗試從治理的維度對中國城市韌性提升的實踐與邏輯進行梳理與闡釋。
一中國提升城市韌性的實踐探索：
從韌性城市到韌性安全城市
要認(rèn)識中國提升城市韌性的邏輯，首先要梳理清楚其實踐線索，從中挖掘當(dāng)前提升城市韌性的歷史脈絡(luò)與內(nèi)涵價值。中國提升城市韌性是借鑒國外韌性城市理念基礎(chǔ)上的實踐創(chuàng)新，也是中國城市安全發(fā)展實踐探索的辯證發(fā)展，展現(xiàn)出獨特的內(nèi)涵價值。二十大以來，我國以總體國家安全觀為指導(dǎo)，加快構(gòu)建與新發(fā)展格局相適應(yīng)的新安全格局，努力實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動與動態(tài)平衡。再到城市層面，習(xí)近平總書記在倡導(dǎo)“全面踐行人民城市理念”的同時，創(chuàng)新性地提出了“韌性安全城市”。從韌性城市到韌性安全城市，是中國提升城市韌性的實踐創(chuàng)新和內(nèi)涵價值的深化，是新階段我國城市安全發(fā)展探索歷程的辯證發(fā)展。
(一)提升城市韌性的理念由來與歷史脈絡(luò)
中國韌性城市建設(shè)是在借鑒國外韌性城市理念基礎(chǔ)上的實踐創(chuàng)新。20世紀(jì)80年代以來，世界安全形勢的新特點、新技術(shù)發(fā)展、全球氣候變化以及各類風(fēng)險要素的交織給城市發(fā)展帶來了諸多不確定性和挑戰(zhàn)。在此背景下，強調(diào)穩(wěn)健性、冗余性、適應(yīng)性、魯棒性等特征的韌性理念逐漸進入城市減災(zāi)領(lǐng)域，成為世界各國應(yīng)對風(fēng)險災(zāi)害的共識性選擇，產(chǎn)生了“讓城市更具韌性”(Making Cities Resilient Campaign)和“全球100韌性城市”(100 Resilient City Project)等計劃和行動，衍生出《倫敦城市韌性戰(zhàn)略(London City Resilience Strategy 2020)》《一個紐約2050：建立一個強大且公正的紐約(One NYC 2050)》等韌性城市戰(zhàn)略，從應(yīng)對氣候變化逐漸擴展為包括社會包容、經(jīng)濟復(fù)蘇在內(nèi)的更廣泛地提升城市韌性的治理方案。在這個過程中，城市韌性理念也逐步引發(fā)中國學(xué)術(shù)界和城市管理者的思考與探索。國內(nèi)外對韌性城市的定義大體相同，即將韌性城市定位為城市在遭遇風(fēng)險沖擊時的抵御、恢復(fù)、提升的能力和過程。21世紀(jì)以來，中國以黃石、成都為代表參與“讓城市更具韌性”行動、“全球100韌性城市”等國際合作項目；上海、雄安、廣州等城市探索性地將韌性理念融入城市發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，開啟了中國提升城市韌性的探索之旅。
事實上，中國的城市韌性建設(shè)既借鑒了國外的先進理念，也是中國城市建設(shè)與發(fā)展根據(jù)時代和歷史需要的變化不斷實踐與探索的結(jié)果，如圖1所示。建國初期，面對舊中國遺留的千瘡百孔的爛攤子，為保障國家生存和安全，黨和國家確定了“將消費的城市變成生產(chǎn)的城市”方案。1956年，毛澤東同志在《論十大關(guān)系》的講話中提出，中國社會主義建設(shè)要統(tǒng)籌考慮“重工業(yè)和輕工業(yè)、農(nóng)業(yè)的關(guān)系”“沿海工業(yè)和內(nèi)地工業(yè)的關(guān)系”“經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)的關(guān)系”，適當(dāng)調(diào)整了對城市生產(chǎn)、安全、發(fā)展關(guān)系的認(rèn)識和城市工作方針。
圖１ 中國城市發(fā)展道路實踐探索
1984年，十二屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》,提出“只有堅決地系統(tǒng)地進行改革，城市經(jīng)濟才能興旺繁榮，才能適應(yīng)對內(nèi)搞活、對外開放的需要，真正起到應(yīng)有的主導(dǎo)作用，推動整個國民經(jīng)濟更好更快地發(fā)展”。以城市為重點的經(jīng)濟體制改革全面展開，城市進入了“安全服從于發(fā)展”的現(xiàn)代化建設(shè)時期，呈現(xiàn)出“重建設(shè)、輕治理，重速度、輕質(zhì)量，重眼前、輕長遠，重發(fā)展、輕保護，重地上、輕地下，重新城、輕老城”的特征，使得城市安全宜居的問題日益凸顯。為此，我國也適時推出了一系列應(yīng)對措施，例如重視城市生態(tài)環(huán)境保護而開展的生態(tài)城市、森林城市等行動；為維護社會穩(wěn)定、保障公共安全開展的科技強警示范建設(shè)城市等信息化時代催生的智慧城市等，城市安全的地位也在逐漸上升，但仍處于輔助發(fā)展的位置。2005年，國務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃(2004—2020年)》中提出的“宜居城市”建設(shè)理念成為突出“以人為本”思想的城市發(fā)展新范式，強調(diào)城市應(yīng)注重公共安全和社會和諧穩(wěn)定。進入高質(zhì)量發(fā)展階段，意味著人民群眾對風(fēng)險災(zāi)害更低的忍耐度和對高水平安全的更多需求。2015年，中央城市工作會議提出“堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民。這是我們做好城市工作的出發(fā)點和落腳點”。再一次突出了堅持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求，把人民宜居安居放在首位，城市的安全屬性也進一步提升。
十八大以來，黨和國家提出了貫徹總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全的指導(dǎo)思想。2018年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進城市安全發(fā)展的意見》明確“切實把安全發(fā)展作為城市現(xiàn)代文明的重要標(biāo)志”,意味著城市進入安全發(fā)展新階段，同時承擔(dān)著發(fā)展和安全兩項議題。近年來，“打造宜居、韌性、智慧城市”已然成為我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，提升城市韌性作為城市安全發(fā)展的新路徑已成為共識。二十大以來，我國以總體國家安全觀為指導(dǎo)，加快構(gòu)建與新發(fā)展格局相適應(yīng)的新安全格局、堅持高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動。在此背景下，習(xí)近平總書記創(chuàng)新性提出的“全面推進韌性安全城市建設(shè)”,作為統(tǒng)籌城市發(fā)展與安全的重大創(chuàng)新性命題，是新階段城市安全發(fā)展的必然要求和實現(xiàn)路徑，也體現(xiàn)出我國提升城市韌性實踐探索進入了統(tǒng)籌城市發(fā)展與安全重大創(chuàng)新性命題的新階段。
(二)新安全格局下提升城市韌性的實踐創(chuàng)新：韌性安全城市
從韌性城市到韌性安全城市，觀其脈絡(luò)，是中國提升城市韌性理念與實踐的深化，展現(xiàn)了城市發(fā)展和安全態(tài)勢不斷變化的形勢下，我國城市發(fā)展道路的辯證發(fā)展，如表1。
2020年4月，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)委員會第七次會議上的講話中將打造韌性城市作為完善城市化戰(zhàn)略的重點內(nèi)容，隨后“韌性城市”先后被寫入《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》和黨的二十大報告。由此，韌性城市作為城市安全發(fā)展的重要路徑，被納入新型城市高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)體系，體現(xiàn)的是城市發(fā)展和安全的統(tǒng)籌與融合。在不同城市探索推進韌性城市建設(shè)的過程中，提升城市韌性的計劃和行動，逐步融入城市發(fā)展的整體規(guī)劃中，甚至融入了城市經(jīng)濟社會發(fā)展的總體，體現(xiàn)了多規(guī)合一、綜合發(fā)展和整體性治理的要求。但在一些方面和地方，對城市韌性的內(nèi)涵與外延的理解也存在一定泛化現(xiàn)象。
當(dāng)前城市的高質(zhì)量發(fā)展正面臨“百年未有之大變局”帶來的新風(fēng)險新挑戰(zhàn)，“與風(fēng)險共存”已成為客觀現(xiàn)實狀態(tài)，必然要求構(gòu)建與新發(fā)展格局相適應(yīng)的新安全格局，主動適應(yīng)變革，積極應(yīng)對現(xiàn)代城市發(fā)展必然遇到的不穩(wěn)定性和不確定性，以“縱有千變?nèi)f化，我有一定之規(guī)”的胸襟，迎接未來的挑戰(zhàn)。推進韌性安全城市建設(shè)，提升城市韌性就是城市層面的那個“一定之規(guī)”,是“以新安全格局保障新發(fā)展格局”的重要實現(xiàn)路徑。全面推進韌性安全城市建設(shè)，就是要以韌性治理防范和化解現(xiàn)代城市在發(fā)展中可能遇到的重大安全風(fēng)險和隱患，積極應(yīng)對復(fù)合型災(zāi)害對城市發(fā)展的威脅，從而保障城市的高質(zhì)量健康發(fā)展，這是韌性安全城市的本質(zhì)要求。
韌性安全城市的提出，回應(yīng)了城市高質(zhì)量發(fā)展中如何統(tǒng)籌發(fā)展與安全的重大創(chuàng)新性命題。相較于韌性城市，“安全”一詞的加入更強調(diào)提升城市韌性要貫徹總體國家安全觀，明確了韌性安全城市是城市應(yīng)對復(fù)合型災(zāi)害和防范化解重大安全風(fēng)險的主要抓手，重塑了城市發(fā)展和安全的動態(tài)平衡關(guān)系，彰顯了我國城市發(fā)展的人民性和安全性特征。
(三)提升城市韌性內(nèi)涵價值的深化：彰顯人民性和安全性
習(xí)近平總書記要求“全面推進韌性安全城市建設(shè)”的同時，再次強調(diào)“要全面踐行人民城市理念”。由此可見，推進韌性安全城市建設(shè)，提升城市韌性是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的關(guān)鍵路徑，是以人民為中心發(fā)展思想的具體體現(xiàn)，彰顯了我國城市發(fā)展的“人民性”。一方面，增進人民福祉是城市發(fā)展的根本目標(biāo)。在風(fēng)險社會背景下，人民群眾對高質(zhì)量生活的需求必然是以安全價值為基礎(chǔ)的。韌性安全城市堅持保障人民群眾生命財產(chǎn)安全的價值追求，為人民提供安全、穩(wěn)定、和諧的高品質(zhì)生產(chǎn)生活環(huán)境。另一方面，韌性安全城市堅持人民城市人民建、人民城市為人民，構(gòu)建共治共建共享的城市治理共同體，提高社會各方的安全責(zé)任與能力。
同時，推進韌性安全城市建設(shè)，提升城市韌性彰顯了我國城市發(fā)展的“安全性”。韌性安全城市作為構(gòu)建新安全格局的內(nèi)在要求和主要著力點，肩負(fù)著統(tǒng)籌好城市高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全兩件大事，實現(xiàn)二者動態(tài)平衡、相得益彰的使命擔(dān)當(dāng)。一方面，韌性相比于脆弱性，更注重適應(yīng)的安全而非絕對的安全，堅持”穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破”,在維護國家安全和社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上推進城市高質(zhì)量發(fā)展。另一方面，韌性相比于適應(yīng)性，又更強調(diào)學(xué)習(xí)與變革，以期恢復(fù)到更好的狀態(tài)，這種包容、靈活的特性恰與現(xiàn)階段發(fā)展和安全的動態(tài)平衡關(guān)系吻合。通過充分發(fā)揮主觀能動性，適應(yīng)不斷發(fā)展變化的風(fēng)險環(huán)境，在發(fā)展中不斷變革創(chuàng)新，以進促穩(wěn)，提升城市整體安全韌性，塑造適應(yīng)發(fā)展需求的更高水平的安全。
二中國提升城市韌性的路徑演進：
從建設(shè)導(dǎo)向到治理導(dǎo)向
從韌性城市到韌性安全城市本質(zhì)上都是提升城市韌性的實踐探索，因此，需要進一步探析我國提升城市韌性的路徑。如前所述，提升城市韌性是根植于城市發(fā)展實踐中的，其建設(shè)路徑必然與城市發(fā)展規(guī)劃和路徑一脈相通。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)：“城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅從工程技術(shù)明確轉(zhuǎn)向了公共政策，而且成為國家實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分�！秉h的二十大報告對城市規(guī)劃、建設(shè)、治理，以及公共安全治理的論斷已然指明了城市安全發(fā)展的治理動向，即在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)指引下逐漸由建設(shè)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫韺?dǎo)向。當(dāng)前，提升城市韌性不僅是中國城市安全發(fā)展實踐和探索的深化，也是中國城市發(fā)展與現(xiàn)代化路徑的轉(zhuǎn)型，是中國城市安全治理現(xiàn)代化的重要路徑。
(一)建設(shè)導(dǎo)向的城市風(fēng)險管理路徑和治理問題的顯現(xiàn)
城市化建設(shè)的初期，以土地開發(fā)為基礎(chǔ)的大規(guī)模城市開發(fā)、更新、建設(shè)成為“城市增長”的主要路徑，在經(jīng)濟成本、政績、技術(shù)理性的裹挾下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和創(chuàng)城工作成為城市管理者應(yīng)對城市風(fēng)險安全的最佳選擇，而依托城市規(guī)劃的城市工程建設(shè)便是這類選擇不二的實施路徑。有學(xué)者提出，城市尤其是特大城市外顯的脆弱性問題往往源于水、電、醫(yī)療、物質(zhì)等基礎(chǔ)支持系統(tǒng)有被自然或人力破壞的可能。在這種“脆弱性”減災(zāi)思維下，城市致力于追求一種絕對穩(wěn)定的安全狀態(tài)，通過行政管控、工程建設(shè)等“工程法則”的方式提升城市“硬件”的安全標(biāo)準(zhǔn)，降低城市脆弱性，增強城市抵御外部風(fēng)險的能力。隨著工程技術(shù)進步，人們對風(fēng)險災(zāi)害的預(yù)測識別能力提升，城市安全治理走向“以防為主、防抗救結(jié)合”模式。2003年，SARS事件使人們意識到，城市面臨的不再是單一的風(fēng)險災(zāi)害，而是跨時空的、涉及各個領(lǐng)域的綜合性危機，由此開啟了綜合應(yīng)急管理體系建設(shè)。與此同時，隨著智慧城市建設(shè)的大力開展，數(shù)智技術(shù)革命正在嵌入城市風(fēng)險與安全治理場景，重塑城市治理結(jié)構(gòu)。
近年來，現(xiàn)實的考驗尤其讓人們意識到城市的人、物、組織、制度等治理因素也存在脆弱問題，暴露出安全基礎(chǔ)薄弱、安全治理結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代化城市風(fēng)險形態(tài)和發(fā)展要求不適配等短板和漏洞，甚至可能成為風(fēng)險危機的傳播器和放大鏡，由此引發(fā)了比基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與行政改革更為靈活、系統(tǒng)的治理體系和治理能力問題。第一，復(fù)合型災(zāi)害和不確定風(fēng)險形成的城市風(fēng)險空間，以及城市增長階段形成的以“開發(fā)區(qū)”為代表的空間布局，與傳統(tǒng)的基于行政規(guī)劃空間的城市安全管理不適配，迫切需要更為綜合的、系統(tǒng)的、靈活的城市安全治理模式。第二，應(yīng)急管理綜合化的制度要求和“條塊”體制下的應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)不適配，專業(yè)應(yīng)急管理和應(yīng)急管理綜合管理之間尚需創(chuàng)新完善協(xié)同機制，以適應(yīng)從體制改革到大應(yīng)急體系建設(shè)的適應(yīng)性發(fā)展。同時，城市治理結(jié)構(gòu)缺乏總體的、完整的治理框架和職責(zé)體系，導(dǎo)致出現(xiàn)“碎片化”“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”等問題，協(xié)同機制的缺乏加劇了這種治理弊病。第三，當(dāng)智能技術(shù)和治理場景的嵌套程度加深，技術(shù)和治理的矛盾也在逐漸顯現(xiàn)，單純的技術(shù)升級與應(yīng)用尚不足以應(yīng)對復(fù)合型災(zāi)害治理難題、發(fā)展與安全治理悖論、碎片化治理、時空流動矛盾等治理困境，還需在治理的層面上解決結(jié)構(gòu)性矛盾，從而激發(fā)治理效能。
黨的十八大以來，隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展，我國城市工作呈現(xiàn)出新的方向和特征。以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出了“我國城市發(fā)展已經(jīng)進入新的發(fā)展時期”的重大判斷，并對城市發(fā)展提出了“轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力”的新要求。意味著，今天中國的城市發(fā)展，正在經(jīng)歷著從建設(shè)導(dǎo)向轉(zhuǎn)為治理導(dǎo)向的路徑轉(zhuǎn)型。
(二)提升城市韌性路徑的治理化轉(zhuǎn)變
我國提升城市韌性的實踐和探索同樣經(jīng)歷了由建設(shè)導(dǎo)向到治理導(dǎo)向的路徑轉(zhuǎn)變。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)：“國內(nèi)外近10年關(guān)于韌性城市和彈性城市的研究成果，大多集中在城市研究與規(guī)劃或建筑工程領(lǐng)域。”最早引入城市韌性理念的城市規(guī)劃領(lǐng)域更關(guān)注城市的韌性規(guī)劃制定，以及國土空間規(guī)劃、資源規(guī)劃中的韌性問題，注重城市灰綠工程的項目實施。雖然后續(xù)公共管理學(xué)者引入了政府視角，將關(guān)注點轉(zhuǎn)移到政策過程、體制機制改革、協(xié)同治理、公眾參與上，并進一步從治理視角出發(fā)提出了例如洛克菲勒基金會城市韌性框架(CRF)和指標(biāo)體系(CRI)，但具體實踐總體上仍偏向于工程技術(shù)路徑。
韌性安全城市是在城市治理現(xiàn)代化范疇下提出來的，這一點可以從韌性城市到韌性安全城市的政策演進中得到證實。2020年，黨的十九屆五中全會首次提出“增強城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市”時，韌性城市被理解為與海綿城市相似的城市防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)計劃；2021年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》中，“建設(shè)韌性城市”這一提法尚出現(xiàn)在“推進新型城市建設(shè)”章節(jié)中；2022年，黨的二十大報告中提出“打造宜居、韌性、智慧城市”,并強調(diào)“提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平”，韌性城市作為城市多元目標(biāo)之一在更大概念上包含了城市規(guī)劃、建設(shè)與治理；2023年，習(xí)近平總書記在上海考察時明確提出“全面推進韌性安全城市建設(shè)，努力走出一條中國特色超大城市治理現(xiàn)代化的新路”。顯然，對韌性安全城市的認(rèn)識已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的城市建設(shè)層面，是一個著重關(guān)注治理體系與安全水平的治理現(xiàn)代化議題。
圖２ 治理導(dǎo)向的城市韌性提升的作用機理
治理現(xiàn)代化視野下提升城市韌性關(guān)注的是城市的發(fā)展與治理，強調(diào)通過優(yōu)化和完善城市的公共安全治理體系，增強城市韌性，提升城市安全治理水平，適應(yīng)復(fù)合型災(zāi)害和不確定風(fēng)險環(huán)境，如圖2所示。不同于脆弱性理念以增強能力為目的，城市韌性治理不再把風(fēng)險災(zāi)害和突發(fā)事件視作一種“不可接受的沖擊”，而是城市治理體系和能力必然承受的“不良反應(yīng)”,通過體系建設(shè)和機制創(chuàng)新優(yōu)化城市治理體系與治理能力，以適應(yīng)外部環(huán)境，與風(fēng)險共存。這里的治理體系可以理解為在黨領(lǐng)導(dǎo)下與城市公共安全相關(guān)的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的制度。相較于依托工程技術(shù)視角提出的城市韌性要素和韌性城市建設(shè)行動，當(dāng)前和未來提升城市韌性的本質(zhì)是城市治理范式的整體升級。
(三)治理導(dǎo)向的城市安全治理范式升級
提升城市韌性的深層次邏輯可以理解為城市安全治理范式正在走向韌性治理，即在構(gòu)建適應(yīng)新發(fā)展格局的新安全格局、建立大安全大應(yīng)急框架的大背景下，通過優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、提升治理能力以達到“打造宜居、韌性、智慧城市”的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，從而實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全動態(tài)平衡、相得益彰。習(xí)近平總書記在提出“加強韌性安全城市建設(shè)”時強調(diào)“要堅持走內(nèi)涵式發(fā)展路子，創(chuàng)新城市治理”。我們認(rèn)為，提升城市韌性的本質(zhì)就是倡導(dǎo)城市中的不同治理主體通過合作治理和組織學(xué)習(xí)，增強城市面對復(fù)合型災(zāi)害和不確定風(fēng)險時應(yīng)對、適應(yīng)、學(xué)習(xí)與變革能力，系統(tǒng)提升城市結(jié)構(gòu)性、功能性、保障性安全韌性的韌性治理過程，如圖3。
圖３ “結(jié)構(gòu)－功能－保障”三維韌性框架
進入高質(zhì)量發(fā)展階段，城市系統(tǒng)與風(fēng)險災(zāi)害系統(tǒng)耦合而成的不確定風(fēng)險和復(fù)合型災(zāi)害正在考驗城市韌性，暴露出城市治理體系的短板、漏洞、弱項，迫切需要完善城市治理體系，全面提升城市整體安全韌性，以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展帶來的新風(fēng)險、新要求。習(xí)近平總書記指出：“城市工作要樹立系統(tǒng)思維，從構(gòu)成城市諸多要素、結(jié)構(gòu)、功能等方面入手，對事關(guān)城市發(fā)展的重大問題進行深入研究和周密部署，系統(tǒng)推進各方面工作�！背鞘邢到y(tǒng)包括系統(tǒng)、要素、結(jié)構(gòu)、功能四個概念，要素之間的位置和聯(lián)系組成了結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)具有某種整體功能，功能亦可以反向調(diào)試結(jié)構(gòu)，特定的技術(shù)和制度要素會對系統(tǒng)功能產(chǎn)生影響。當(dāng)前，提升城市韌性正是通過利用內(nèi)在資源，優(yōu)化城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提升城市韌性和治理效能。其中，結(jié)構(gòu)性韌性包括城市的治理體制與制度體系，是城市系統(tǒng)保持穩(wěn)定、維持運轉(zhuǎn)和發(fā)揮功能的基礎(chǔ)，著眼于健全和完善城市的安全治理體系；功能性韌性涉及統(tǒng)籌城市發(fā)展與安全的要素統(tǒng)籌與機制銜接，重點關(guān)注城市發(fā)展與安全統(tǒng)籌機制、工程項目與非工程措施整合機制、常態(tài)治理與非常態(tài)應(yīng)急轉(zhuǎn)換機制等，提升城市應(yīng)對、適應(yīng)、學(xué)習(xí)與變革的公共安全綜合治理能力；保障性韌性作為“結(jié)構(gòu)-功能”的外生調(diào)試，通過技術(shù)賦能和資源供給，為城市的安全發(fā)展提供持續(xù)的支撐與保障，以提高城市公共安全治理水平。
這一過程具有“系統(tǒng)性”特征。韌性治理是貫徹總體國家安全觀，適應(yīng)大安全大應(yīng)急框架的城市安全治理范式，總體國家安全觀的關(guān)鍵在“總體”,大安全大應(yīng)急框架的關(guān)鍵在“大”,因此韌性治理是以體系建設(shè)為核心的總體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性治理。具有“功能性”特征。摒棄傳統(tǒng)的“絕對安全”理念，兼顧發(fā)展與安全的雙重目標(biāo)，既重視常態(tài)中的風(fēng)險預(yù)防，又能做好危機狀態(tài)下的應(yīng)對與恢復(fù)。堅持問題導(dǎo)向，提升城市所有人、物以及治理體系對風(fēng)險災(zāi)害的適應(yīng)能力與學(xué)習(xí)變革能力，創(chuàng)新治理機制，將城市打造成一個立體高效聯(lián)動的系統(tǒng)，發(fā)揮出最大的治理效能。具有“智慧性”特征。依托大數(shù)據(jù)平臺和智能技術(shù)，將城市塑造成一個立體高效、互聯(lián)互通的信息化治理系統(tǒng)，以技術(shù)賦能城市韌性提升。具有“變革性”特征。韌性治理不僅關(guān)注當(dāng)下的應(yīng)急處置，更關(guān)注未來的應(yīng)急能力提升。城市安全治理體系和能力是一個螺旋式上升、波浪式前進的過程，不斷進行動態(tài)調(diào)整和提升，通過改革、開放、創(chuàng)新，適應(yīng)發(fā)展環(huán)境與安全形勢的不確定性。
三、中國提升城市韌性的推進邏輯：
以韌性治理實現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化
至此，我們已經(jīng)明確了提升城市韌性是有明確指向的，它是構(gòu)建新安全格局的內(nèi)在要求和主要著力點，是城市應(yīng)對復(fù)合型災(zāi)害和防范化解重大安全風(fēng)險的主要抓手，是城市高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動的實現(xiàn)路徑。對提升城市韌性的理解不能停留在基于安全工程的城市建設(shè)層面，它是城市安全治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是與新安全格局下的“大安全、大應(yīng)急”框架對應(yīng)的韌性治理過程。按照這一邏輯，本文從“結(jié)構(gòu)-功能-保障”三個維度梳理我國的城市實踐后發(fā)現(xiàn)，我國提升城市韌性整體上呈現(xiàn)出從韌性城市建設(shè)規(guī)劃到以韌性治理助推城市治理現(xiàn)代化的推進邏輯：以治理體系建設(shè)為內(nèi)核，以空間規(guī)劃為引領(lǐng)，處理好從體制改革到體系建設(shè)的關(guān)系，提升城市結(jié)構(gòu)性韌性；以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為支點，以機制創(chuàng)新為紐帶，處理好工程項目與非工程措施、常態(tài)治理與非常態(tài)應(yīng)急管理的關(guān)系，提升城市功能性韌性；以智能技術(shù)為支撐，以供應(yīng)鏈安全為基礎(chǔ)，處理好技術(shù)和治理、物資儲備與供應(yīng)鏈安全的關(guān)系，提升城市保障性韌性。
(一)結(jié)構(gòu)優(yōu)化：從外延式建設(shè)到內(nèi)涵式治理
相較于以往側(cè)重數(shù)量增長、規(guī)模擴大或空間拓展的外延式建設(shè)模式，當(dāng)前我國提升城市韌性踐行內(nèi)涵式發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義制度優(yōu)勢，以治理體制和法治體系建設(shè)為內(nèi)核，以空間規(guī)劃為引領(lǐng)，通過系統(tǒng)性的“體系建設(shè)”優(yōu)化城市安全治理結(jié)構(gòu)，增強城市結(jié)構(gòu)性韌性。
1.以治理體系建設(shè)為內(nèi)核，處理好從體制改革到體系建設(shè)的轉(zhuǎn)變。
當(dāng)前，我國提升城市韌性已從強調(diào)“體制”改革逐漸向以推進“體系”建設(shè)為核心的結(jié)構(gòu)優(yōu)化轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了貫徹總體國家安全觀、建立大安全大應(yīng)急框架下的城市安全治理的總體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性的演變。
首先，發(fā)揮制度和體制的韌性，是我們最大的優(yōu)勢。我國的城市建設(shè)十分強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)。只有堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，將黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢切實轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)的優(yōu)勢，才能確保城市的建設(shè)質(zhì)量。黨的領(lǐng)導(dǎo)在城市韌性治理與提升方面的主要作用表現(xiàn)在如下方面：一是確保城市規(guī)劃的正確方向，確保城市規(guī)劃堅持以人民為中心；二是充分匯集民智，運用民主集中制決策城市規(guī)劃；三是科學(xué)合理決策，黨委統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的各個方面，能夠協(xié)調(diào)的資源最多，掌握的信息最全，能夠站在全局和戰(zhàn)略高度通盤謀劃城市規(guī)劃；四是監(jiān)督保障執(zhí)行。在推進城市韌性提升計劃的實際工作中，我國各城市也在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與的城市治理體制，建立領(lǐng)導(dǎo)小組、綜合推進小組或聯(lián)席會議，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)部門開展韌性城市建設(shè)。這一點是我們的顯著特點和優(yōu)勢。在歐美國家，雖然巴塞羅那、倫敦、紐約等城市設(shè)立了“韌性單元”“韌性執(zhí)行官”“韌性辦公室”等行政部門，但受不同時期政府的施政和改革重點變化影響，其韌性城市行政部門存在領(lǐng)導(dǎo)力不穩(wěn)定，韌性團隊行政資源欠缺等現(xiàn)實問題。
其次，我國大力推動構(gòu)建共治共建共享的社會治理共同體。與西方國家城市建設(shè)形成的“合作伙伴”不相同，“共同體”概念是馬克思主義哲學(xué)的重要原理之一，是以共治共建共享為內(nèi)核的交往模式，也是中國文化、社會形態(tài)和特色制度的衍生物。這在治理的意義上則意味著“國家-社會”關(guān)系的調(diào)整，社會力量被更多地強調(diào)。具體表現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府、市場、社會和公民共同參與的協(xié)同共治格局，以構(gòu)建全體人民共建共治共享的治理共同體為目標(biāo)。當(dāng)前，就我國已開展的提升城市韌性實踐來看，首先，形成了基于中國特色社會主義經(jīng)濟制度的市場運作模式，拓寬投融資渠道，充分發(fā)揮金融和保險工具的作用。其次，注重企業(yè)在安全生產(chǎn)中的主體責(zé)任，教育引導(dǎo)居民自救的意識和能力，發(fā)揮市場、社會組織在災(zāi)后恢復(fù)中的積極作用。再次，注重和科研機構(gòu)的合作。例如安徽省、合肥市、清華大學(xué)聯(lián)合成立了“清華大學(xué)合肥公共安全研究院”、深圳市成立的“深圳市城市公共安全技術(shù)研究院”等城市安全服務(wù)支撐機構(gòu)。最后，韌性理念正在滲入城市各級治理中。近年來災(zāi)害危機的現(xiàn)實證明，自上而下單線性的應(yīng)急治理思維必然難以應(yīng)對不確定性的危機情境和多元化的社會需求，也不能及時給基層社會在應(yīng)對突發(fā)公共事件中提供足夠的適應(yīng)性學(xué)習(xí)能力，這不僅會導(dǎo)致基層治理體系的失效，還會消耗政府公信力，帶來系統(tǒng)性的治理風(fēng)險。在此背景下，我國不斷強化以黨組織為核心的基層治理體系建設(shè)，打造以黨建引領(lǐng)、多元參與的社區(qū)治理新格局。
最后，不斷完善法治體系，推進統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理的法治化治理。當(dāng)前，我國正在不斷完善韌性安全城市制度規(guī)范體系，包含發(fā)展規(guī)劃、執(zhí)行計劃、實施辦法以及評估指標(biāo)在內(nèi)的一整套制度體系。其一，服務(wù)于城市發(fā)展總規(guī)劃的韌性規(guī)劃體系。西方的韌性城市規(guī)劃往往是一個集長期戰(zhàn)略、資本戰(zhàn)略、特定主題戰(zhàn)略于一體的相對完整的專項戰(zhàn)略規(guī)劃體系。而“用中長期規(guī)劃指導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展，是中國共產(chǎn)黨治國理政的一種重要方式，是中國式現(xiàn)代化最獨特的方式和最鮮明的特色”。當(dāng)前，以北京、濟南為例，各地在城市發(fā)展總目標(biāo)定位的指引下，不斷探索完善韌性城市規(guī)劃。其二，在國家韌性城市建設(shè)法制規(guī)約尚不充分的情況下，各地通過政策創(chuàng)新、規(guī)范性文件以及地方政府規(guī)章等形式規(guī)范城市建設(shè)治理。其三，韌性治理與韌性評估本身不應(yīng)當(dāng)是割裂的。當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于城市韌性評估尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。實踐層面，雖然出臺了《安全韌性城市評價指南》,但未在全國各地集中統(tǒng)一實行。未來，如何建構(gòu)城市復(fù)合型災(zāi)害和不確定風(fēng)險的韌性評估框架，將成為推進實踐和進一步研究的主要內(nèi)容。
2.以空間優(yōu)化為引領(lǐng)，處理好發(fā)展空間與安全治理空間的關(guān)系。
空間結(jié)構(gòu)在城市發(fā)展中扮演著引領(lǐng)角色。觀察我國提升城市韌性實踐可以發(fā)現(xiàn)，各地紛紛將韌性理念融入城市空間規(guī)劃中，其中以上海、深圳為代表的一批城市率先在國土空間規(guī)劃中寫入韌性城市，完善空間治理體系，以解決行政管理空間、發(fā)展空間和風(fēng)險空間的彌合問題，為城市安全形成韌性的空間結(jié)構(gòu)。
實際上，“一定時期空間規(guī)劃的理念及主要目標(biāo)總是與該時期的城市化發(fā)展階段以及當(dāng)時的主要矛盾相適應(yīng)�！痹谧非蟪鞘性鲩L的階段，以土地開發(fā)和資本運營為核心的城市發(fā)展不僅滋生了交通、住房、環(huán)境等許多“城市病”,還造就了“開發(fā)區(qū)”和“城中村”這樣兩極分化嚴(yán)重的城市空間布局，甚至產(chǎn)生了“空間破碎”與“空間霸權(quán)”。當(dāng)前，在面對風(fēng)險災(zāi)害時，城市系統(tǒng)是由多個相互聯(lián)系和相互依存的空間組成的，復(fù)雜而動態(tài)的時空相互作用會不斷發(fā)生變化，使城市系統(tǒng)能夠適應(yīng)不斷變化的條件。帕森斯(Talcott Parsons)的結(jié)構(gòu)功能主義范式，認(rèn)為社會由有機體系統(tǒng)、行動者系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、文化系統(tǒng)組成。其中，有機體指的是系統(tǒng)的生存環(huán)境，可以通過改造外在世界以實現(xiàn)系統(tǒng)的適應(yīng)功能。代入城市系統(tǒng)可以理解為城市的空間結(jié)構(gòu)，其中包含了存在于城市的所有物理要素。合理的空間結(jié)構(gòu)布局和資源運行通道不僅是城市高質(zhì)量發(fā)展和人民高水平生活的基礎(chǔ)，當(dāng)城市面臨不確定風(fēng)險或遭受災(zāi)害沖擊時，也是實現(xiàn)城市平戰(zhàn)(急)模式切換、化整為零、精細(xì)化管理，以空間換取時間的重要依托。
當(dāng)前，我國城市空間規(guī)劃也呈現(xiàn)出從基于指標(biāo)計算的土地分配式空間規(guī)劃，到完善系統(tǒng)、通達、冗余的韌性空間治理體系的演變邏輯。以北京市為例，《關(guān)于加快推進韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提出了空間韌性、工程韌性、管理韌性、社會韌性四項內(nèi)容，并出臺了我國首部韌性空間專項規(guī)劃。經(jīng)過梳理，可以總結(jié)出四條路徑：第一，依托城市群一體化發(fā)展規(guī)劃，打造區(qū)域韌性空間格局。北京立足京津冀協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，建立京津冀協(xié)同韌性支撐環(huán)，各個城市通過基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)融合、環(huán)境共保聯(lián)治，應(yīng)對外部自然災(zāi)害壓力。第二，優(yōu)化城市空間功能，實施通達、多樣化的韌性空間建設(shè)策略。當(dāng)遭遇到外來災(zāi)害風(fēng)險威脅時，通過建設(shè)連續(xù)貫通的生態(tài)廊道、優(yōu)化城市災(zāi)害防御空間布局和城市應(yīng)急空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施改造和提升措施，提升城市功能運轉(zhuǎn)能力、災(zāi)時維持能力、應(yīng)急聯(lián)絡(luò)和物資供給能力。第三，構(gòu)建以社區(qū)為主體的韌性基本空間分區(qū)。提升城市韌性不僅僅是城市層面的協(xié)同，而且觸及“城市-社區(qū)-家庭”多層次。不同于西方國家韌性社區(qū)的建設(shè)模式，我國城市構(gòu)建以社區(qū)為主體的韌性基本空間分區(qū)，完善“平急兩用”的基礎(chǔ)設(shè)施，預(yù)留冗余空間，加強家庭防災(zāi)減災(zāi)宣傳等方式，打造“城市-社區(qū)-家庭”多層次的韌性系統(tǒng)。第四，我國十分重視對地下空間的利用，充分實現(xiàn)地上地下互聯(lián)互通的城市空間系統(tǒng)。
(二)功能凸顯：從解決問題到提升城市整體安全治理能力
我國早期提升城市韌性多集中于城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線改造、海綿城市、城市更新等“零敲碎打”的城市建設(shè)層面。當(dāng)前提升城市韌性是一個系統(tǒng)的治理過程，在實踐中呈現(xiàn)出以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為支點，以機制創(chuàng)新為紐帶，兼顧工程項目與非工程措施兩大要素，銜接常態(tài)治理與非常態(tài)應(yīng)急管理兩種狀態(tài)的推進邏輯，提升城市的功能性韌性，增強城市應(yīng)對、適應(yīng)、學(xué)習(xí)與變革的公共安全綜合治理能力。
1.以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為支點，兼顧制度性安全，處理好工程項目與非工程措施的關(guān)系。
習(xí)近平總書記指出：“城市建設(shè)和管理相輔相成，建設(shè)提供硬環(huán)境，管理增強軟實力，共同指向完善城市功能。”我國提升城市韌性正在逐步由偏重自然科學(xué)與工程技術(shù)領(lǐng)域，向城市治理與應(yīng)急管理方向轉(zhuǎn)移，總體呈現(xiàn)出工程項目先行，同時兼顧非工程措施的特征。以海綿城市為例，2014年，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建》,2015年國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》,為海綿城市建設(shè)提供了工程技術(shù)指導(dǎo)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。到2021年發(fā)布的《關(guān)于開展系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設(shè)示范工作的通知》中，除技術(shù)型標(biāo)準(zhǔn)外，還提出了法規(guī)制度保障、政府相關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、多元主體協(xié)調(diào)配合機制等建設(shè)評估標(biāo)準(zhǔn)。
從實踐來看，一方面我國依托城市更新，開展了海綿城市、城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程等工程項目。海綿城市是我國應(yīng)對城市暴雨內(nèi)澇等氣候問題開展的實踐創(chuàng)新；城市生命線是保障市民生命財產(chǎn)安全的防護網(wǎng)，是城市抵御風(fēng)險災(zāi)害的基礎(chǔ)與支柱。依托城市更新，通過統(tǒng)籌“藍”“綠”“灰”三類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強化水、電、氣等工程設(shè)施和技術(shù)創(chuàng)新，保障城市常態(tài)化運行安全。另一方面，相比于過去以解決問題為導(dǎo)向的“小修小補”,現(xiàn)在更強調(diào)通過加強規(guī)劃管理機制、應(yīng)急管理體系建設(shè)、完善防災(zāi)減災(zāi)制度體系等非工程措施以規(guī)范、彌補和保障工程項目的功能，系統(tǒng)提高生命線系統(tǒng)針對各種風(fēng)險災(zāi)害的韌性。例如依托清華大學(xué)合肥公共安全研究院建設(shè)和管理的“合肥市城市生命線工程安全運行監(jiān)測中心”,對城市生命線工程進行整體的、全天候的監(jiān)測值守、數(shù)據(jù)分析、輔助決策和運維保障。同時，以寧波和上海為代表，我國正在大力推進巨災(zāi)保險等規(guī)范性減災(zāi)，以金融工具創(chuàng)新提升居民抗風(fēng)險能力，助力提升城市韌性。軟硬兼施、多管齊下，統(tǒng)籌推進城市建設(shè)和治理，保障人民生命財產(chǎn)安全。
2.以機制創(chuàng)新為紐帶，處理好常態(tài)化治理與非常態(tài)應(yīng)急管理的關(guān)系。
2015年，習(xí)近平總書記明確提出“堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變，全面提升全社會抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力”。黨的二十大報告和十四屆全國人大二次會議先后多次強調(diào)：“提高公共安全治理水平，推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型�！币馕吨嵘鞘许g性已經(jīng)完成了從“被動解決問題”到“主動適應(yīng)風(fēng)險”的理念變革�，F(xiàn)代城市運行存在著常態(tài)化治理和非常態(tài)應(yīng)急管理兩個基本狀態(tài)，尤其在我國大中城市面對日益突出的不確定風(fēng)險的形勢下，這兩種狀態(tài)會存在轉(zhuǎn)換甚至是疊加的狀態(tài)。現(xiàn)實中“常態(tài)”與“非常態(tài)”的轉(zhuǎn)換邊界往往是相對模糊的，由于轉(zhuǎn)換的“窗口期”稍縱即逝。把握好轉(zhuǎn)換的時機，體現(xiàn)著城市管理的能力與韌性。我們要堅持平戰(zhàn)(急)結(jié)合、一體聯(lián)動的工作思路，強化應(yīng)急管理體制機制建設(shè)，在標(biāo)準(zhǔn)完善、隊伍建設(shè)、資源整合等方面發(fā)力，實現(xiàn)城市常態(tài)化治理到應(yīng)急管理狀態(tài)的有序且無縫隙的銜接與轉(zhuǎn)換。我國城市韌性建設(shè)注重探索風(fēng)險綜合防控的制度變革，著力于提升城市運行安全的全周期韌性，其中尤其注重從風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)警、評估多方面著手，防范化解城市安全風(fēng)險。首先，我國正全面推進自然災(zāi)害綜合風(fēng)險普查評估，落實“城市體檢”,加強重大風(fēng)險防范預(yù)警，推進城市公共安全向事前預(yù)防模式轉(zhuǎn)型。其次，各地依托數(shù)字平臺，不斷強化風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，例如合肥依托多個實驗平臺和城市生命線安全工程數(shù)據(jù)庫，將自然災(zāi)害、市政基礎(chǔ)設(shè)施安全、交通設(shè)施安全、建筑施工與房屋使用安全、人員密集場所安全等城市風(fēng)險防控領(lǐng)域納入監(jiān)測范圍，實現(xiàn)了城市生命線風(fēng)險的實時監(jiān)測、動態(tài)分析、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、智慧監(jiān)督、綜合評價，并根據(jù)風(fēng)險級別建立三層預(yù)警響應(yīng)流程，已經(jīng)形成了從風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警到應(yīng)急響應(yīng)的全流程智慧治理系統(tǒng)。最后，危機學(xué)習(xí)已被納入我國全過程應(yīng)急管理的十一項重點任務(wù)，城市以事故調(diào)查制度的形式開展事后危機學(xué)習(xí)，通過事后危機學(xué)習(xí)促進事前風(fēng)險防范。
與此同時，我國始終不斷加強應(yīng)急管理體系改革與建設(shè)，但體制改革尚未完成，尤其是地方層面與基層應(yīng)急管理仍然存在機構(gòu)重復(fù)、職能重復(fù)，機構(gòu)融合難度大、沒有實際的指揮系統(tǒng)、機構(gòu)與人員等應(yīng)急力量配備不夠等問題。這一點在已經(jīng)發(fā)生的暴雨災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件中都有表現(xiàn)。因此，各地一直不斷深化應(yīng)急管理改革，加強應(yīng)急指揮與響應(yīng)機制建設(shè)。第一，以深圳為代表，推進突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，通過更新應(yīng)急預(yù)案、加強預(yù)案演練，提升城市在面對突發(fā)事件時的響應(yīng)能力。第二，加強應(yīng)急協(xié)調(diào)機制建設(shè)，推動跨區(qū)域、跨部門應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動。如成都建立了市政府領(lǐng)導(dǎo)的多部門合作的減災(zāi)委員會，以及籌備建設(shè)國家西南區(qū)域應(yīng)急救援中心。第三，加強智能技術(shù)在應(yīng)急指揮和應(yīng)急響應(yīng)中的應(yīng)用，建立應(yīng)急指揮平臺，是當(dāng)下的重要趨勢。如深圳推進“一庫、四平臺、N系統(tǒng)”智慧應(yīng)急建設(shè)，“一網(wǎng)八庫”決策支持系統(tǒng)和“智慧建造”“智慧水務(wù)”“智慧海事”等一批智能化、信息化平臺，打造了廣域覆蓋、智能感知、精準(zhǔn)預(yù)警、高效處置的超大型城市生命線工程安全新模式。
(三)加強保障：更加注重技術(shù)支撐與資源保障
在提升城市韌性早期，黃石、德陽等城市普遍在人居住房領(lǐng)域、水環(huán)境領(lǐng)域、通信和交通領(lǐng)域開展了信息化建設(shè)，但此時信息化建設(shè)的重點還是通過技術(shù)創(chuàng)新來完善基礎(chǔ)設(shè)施，實質(zhì)是把智能技術(shù)當(dāng)作完善城市硬件設(shè)施的工具性力量。當(dāng)前，智能技術(shù)在提升城市韌性中的應(yīng)用不僅限于一種工具，物資與供應(yīng)鏈安全也正在成為保障城市運行安全的重要環(huán)節(jié)，通過數(shù)字化思維和智能技術(shù)在安全治理場景中的深度融合，以及物資和供應(yīng)鏈安全對城市結(jié)構(gòu)和功能的保障，支撐治理體系，賦能城市韌性的提升。
1.以智能技術(shù)為支撐，處理好技術(shù)和治理的關(guān)系。
近年來，隨著信息技術(shù)與人工智能的廣泛應(yīng)用，“韌性城市”與“智慧城市”的結(jié)合點變得越來越多。在智慧城市的引領(lǐng)下，提升城市韌性對智能技術(shù)的應(yīng)用逐漸向組織、制度等城市軟件系統(tǒng)擴展，不僅改進了基礎(chǔ)設(shè)施、推動了治理變革，還使公共服務(wù)智慧化，從而將城市居民納入數(shù)字治理網(wǎng)絡(luò)中，形成鏈接人、物、組織的城市智慧治理空間，賦能城市安全發(fā)展。
首先，提升城市韌性廣泛應(yīng)用智能技術(shù)，推動傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施改造升級，打造新型基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)前我國開展的新型應(yīng)急信息化體系建設(shè)，就是以現(xiàn)代信息技術(shù)和安全技術(shù)為支撐，來提升全國應(yīng)急云和大數(shù)據(jù)、通信等信息化基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)應(yīng)急資源、應(yīng)急管理“一張圖”和應(yīng)急指揮輔助決策系統(tǒng)、自然災(zāi)害和安全生產(chǎn)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)。在智能技術(shù)的賦能下，城市基礎(chǔ)設(shè)施不再僅僅是一個工具，而是兼具建設(shè)屬性與治理屬性的結(jié)合體，成為城市治理創(chuàng)新的實踐場域。新型智慧基礎(chǔ)設(shè)施不僅在建設(shè)層面上提高了基礎(chǔ)設(shè)施的承災(zāi)水平，還在治理層面上提供了制度變革的探索空間。
其次，基于“城市大腦”的治理變革，提高了城市精細(xì)化管理和服務(wù)水平。隨著大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈的不斷完善，以及人們對數(shù)字技術(shù)認(rèn)識與運用的深入，數(shù)字技術(shù)在我國城市韌性建設(shè)中的應(yīng)用逐漸向組織、制度等城市軟件系統(tǒng)擴展，誕生了如“數(shù)字孿生城市”“城市數(shù)字大腦”等“智慧應(yīng)急”模式，提升了城市安全治理的系統(tǒng)化、整體化、協(xié)同化、智慧化水平。如上�！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”平臺、深圳“鵬城智能體”,皆是以一體化平臺的方式整合部門、業(yè)務(wù)、流程，鏈接政府、企業(yè)與民眾，不僅在縱向上壓縮了政府的層級、使科層組織變得“扁平化”,還在橫向上緩解了組織部門關(guān)系的“碎片化”,從而實現(xiàn)了城市安全治理結(jié)構(gòu)與功能的優(yōu)化。
最后，打造面向人民的智慧公共服務(wù)，讓人民群眾享有更高品質(zhì)的生活。互聯(lián)網(wǎng)作為一種協(xié)商新形式，改變了政府與城市居民的交互方式。第一，互聯(lián)網(wǎng)賦能“全過程人民民主”。通過構(gòu)建各種議事協(xié)商等市民參與平臺，把民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督與民主評價等全過程民主環(huán)節(jié)貫通起來，讓人民真正參與到城市治理的各個方面，有利于緩解矛盾，維護社會穩(wěn)定。第二，互聯(lián)網(wǎng)提升人民的生活質(zhì)量。城市居民可以通過遠程醫(yī)療、智慧交通、智慧教育等服務(wù)，享受便利、安全的城市生活，提升了人民的生活質(zhì)量，同時緩解了城市資源緊張的難題。第三，互聯(lián)網(wǎng)打通應(yīng)急預(yù)警“最后一公里”。通過數(shù)字風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，居民可以在手機上實時收到暴雨、高溫、地震等自然災(zāi)害預(yù)警信息，提前做好應(yīng)急準(zhǔn)備，提升了城市居民應(yīng)對和適應(yīng)風(fēng)險災(zāi)害的能力。
2.以供應(yīng)鏈安全為基礎(chǔ)，處理好物資儲備與供應(yīng)鏈安全的關(guān)系。
改革開放后，我國設(shè)立了中央及地方各級應(yīng)急物資儲備庫，建立了應(yīng)急物資采購和儲備制度，有力應(yīng)對了汶川地震、鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害等一系列重特大災(zāi)害事故。新階段，人民日益增長的美好生活需要對應(yīng)急物資保障水平提出了更高的要求。2021年8月30日，中央全面深化改革委員會第二十一次會議審議通過了《關(guān)于改革完善體制機制加強戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲備安全管理的若干意見》,提出加快健全統(tǒng)一的戰(zhàn)略和應(yīng)急物資儲備體系。當(dāng)前，應(yīng)急物資儲備建設(shè)已經(jīng)融入我國城市及城市群發(fā)展規(guī)劃中，成為提升城市安全韌性的重要組成部分。其中，尤其注重突發(fā)事件應(yīng)對時的應(yīng)急供應(yīng)鏈建設(shè)。應(yīng)急供應(yīng)鏈?zhǔn)且钥焖倬戎巍㈩A(yù)防控制為核心目標(biāo)，將應(yīng)急物資籌措、集中、調(diào)運到需求地的動態(tài)供需網(wǎng)絡(luò)。一方面，城市逐漸建立起城市供應(yīng)鏈穩(wěn)定工作機制，及時協(xié)調(diào)解決應(yīng)急物資供應(yīng)的斷點堵點、卡點痛點問題。近年來，市場企業(yè)在加強自身風(fēng)險防范、確保本質(zhì)安全的基礎(chǔ)上，加強風(fēng)險科技投入及產(chǎn)品研發(fā)制造，積極構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈安全同盟關(guān)系，借助數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提升災(zāi)害物資的市場精準(zhǔn)供給能力，滿足搶險救災(zāi)需求，提高災(zāi)后經(jīng)濟復(fù)蘇速度，維持災(zāi)難中或災(zāi)難后社會經(jīng)濟系統(tǒng)的穩(wěn)定性、持續(xù)性、創(chuàng)新性。另一方面，應(yīng)急供應(yīng)鏈也延伸到了更大的地域范圍內(nèi)。例如上海、蘇州、無錫、常州、南通、嘉興、湖州、寧波和舟山這“1+8”個城市在銜接“十四五”規(guī)劃的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了涵蓋糧食安全、能源安全在內(nèi)的更具韌性的安全保障系統(tǒng)，通過城市協(xié)調(diào)合作來提高物資供應(yīng)與調(diào)配的穩(wěn)健性。
四、結(jié)語
提升城市韌性是中國城市安全發(fā)展的實踐創(chuàng)新。二十大以來，我國以總體國家安全觀為指導(dǎo)，加快構(gòu)建與新發(fā)展格局相適應(yīng)的新安全格局，努力實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動與動態(tài)平衡。韌性安全城市的提出，回應(yīng)了城市高質(zhì)量發(fā)展中如何統(tǒng)籌發(fā)展與安全的重大創(chuàng)新性命題。從韌性城市到韌性安全城市的探索與創(chuàng)新，強調(diào)了提升城市韌性要貫徹總體國家安全觀，明確了韌性安全城市是城市應(yīng)對復(fù)合型災(zāi)害和防范化解重大安全風(fēng)險的主要抓手，重塑了城市發(fā)展和安全的動態(tài)平衡關(guān)系，彰顯了我國城市發(fā)展的人民性和安全性價值特征。
今天中國的城市發(fā)展，正在經(jīng)歷著從建設(shè)導(dǎo)向轉(zhuǎn)為治理導(dǎo)向的路徑轉(zhuǎn)型。韌性安全城市已經(jīng)超越了傳統(tǒng)的城市建設(shè)層面，是城市安全治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑。在治理現(xiàn)代化視野中，提升城市韌性的深層次邏輯可以理解為城市安全治理范式正在走向韌性治理，即在構(gòu)建適應(yīng)新發(fā)展格局的新安全格局、建立大安全大應(yīng)急框架的大背景下，通過優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、提升治理能力以達到“打造宜居、韌性、智慧城市”的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，從而實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全動態(tài)平衡、相得益彰。提升城市韌性不僅是中國城市安全發(fā)展實踐和探索的深化，也是中國城市發(fā)展與現(xiàn)代化路徑的轉(zhuǎn)型，是中國城市安全治理現(xiàn)代化的重要路徑。
當(dāng)前，我國提升城市韌性整體上呈現(xiàn)出從韌性城市建設(shè)規(guī)劃到以韌性治理助推城市治理現(xiàn)代化的推進邏輯，以治理體系建設(shè)為內(nèi)核，以空間規(guī)劃為引領(lǐng)，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為支點，以機制創(chuàng)新為紐帶，以智能技術(shù)為支撐，以供應(yīng)鏈安全為基礎(chǔ)，系統(tǒng)提升城市的結(jié)構(gòu)性、功能性、保障性韌性。處理好從體制改革到體系建設(shè)、工程項目與非工程措施、常態(tài)治理與非常態(tài)應(yīng)急管理、技術(shù)和治理、物資儲備與供應(yīng)鏈安全的關(guān)系，是我國提升城市韌性的重要關(guān)注點。未來，在發(fā)展與安全互構(gòu)、風(fēng)險與機遇交織的治理場景中，我們還可以繼續(xù)深入思考韌性城市與韌性安全城市在中國治理場景中的發(fā)展脈絡(luò)與獨特內(nèi)涵，觀察并提煉實踐中提升城市韌性的經(jīng)驗與模式，深化實證研究，對完善系統(tǒng)的、協(xié)同的韌性治理體系，優(yōu)化城市空間治理，統(tǒng)籌常態(tài)治理與非常態(tài)應(yīng)急管理，技術(shù)與治理之間的適配等問題進行反思和拓展。
網(wǎng)址：www.cscottphotography.com
掃碼微信直接咨詢
