《“十四五”城市排水防澇體系建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃》對(duì)全面排查城市防洪排澇設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)、系統(tǒng)建設(shè)城市排水防澇工程體系、加快構(gòu)建城市防洪和排澇統(tǒng)籌體系、著力完善城市內(nèi)澇應(yīng)急處置體系等方面提出明確要求。
在8月底國(guó)新辦舉行的“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”系列主題新聞發(fā)布會(huì)上，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)表示，要加快推進(jìn)城市排水防澇工程體系建設(shè)，統(tǒng)籌城市防洪和排澇，建立健全城市的水系、排水管網(wǎng)、周邊江河湖海及水庫(kù)的聯(lián)排聯(lián)調(diào)運(yùn)行管理模式，提升城市的防汛能力和安全韌性水平。
認(rèn)識(shí)城市防洪與排澇的關(guān)系
1、洪澇相互聯(lián)系，在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化
洪水和內(nèi)澇雖然有區(qū)別，但是二者幾乎都是由降雨引發(fā)的，在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化。比如，發(fā)生在某一個(gè)區(qū)域的降雨，每個(gè)城市如果都“以排為主”，就會(huì)出現(xiàn)因上游排澇而加劇下游洪水災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)。如果城市上游來(lái)水持續(xù)高水位，在城市遭遇強(qiáng)降雨時(shí)，可能會(huì)出現(xiàn)因洪水頂托而造成排水困難的現(xiàn)象，加劇城市內(nèi)澇。
2、城市防洪要考慮對(duì)排澇的影響，盡可能減少頂托
受限于城市排水水位的影響，城市在編制排水防澇規(guī)劃和相關(guān)工程設(shè)計(jì)時(shí)，要主動(dòng)考慮防洪時(shí)高水位的影響，通過(guò)建設(shè)蓄滯洪區(qū)，充分利用水庫(kù)調(diào)度削峰等方式降低洪水的峰值流量，給河道以足夠的空間，降低洪水水位，必要時(shí)可增設(shè)泵站強(qiáng)排，并根據(jù)需要采取防倒灌措施。
3、城市排水防澇要綜合施策，不能以排為主
要按照海綿城市的理念，綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等多種措施，盡可能減少峰值外排流量，降低對(duì)下游城市的影響。一些城市在建設(shè)內(nèi)部的排澇通道和排水管渠時(shí)，沒(méi)有與所排入的防洪河道在水位方面做好銜接，在這些防洪河道處于高水位時(shí)，城市排澇會(huì)產(chǎn)生困難，甚至出現(xiàn)洪水倒灌入城的現(xiàn)象。因此，要提高城市內(nèi)部調(diào)蓄能力，先蓄后排，多蓄緩排，蓄排結(jié)合，最大限度減小下游城市的防洪壓力。
為什么城市排水防澇困難重重？
城市內(nèi)澇的成因非常復(fù)雜，城市外部的上游洪水入城、下游水位頂托，城市內(nèi)部的蓄排平衡空間不足、豎向不合理、設(shè)施能力不足或銜接關(guān)系不匹配、設(shè)施管理不到位導(dǎo)致運(yùn)行效果不佳，城市管理部門(mén)不重視導(dǎo)致的設(shè)施用地、建設(shè)資金不足等因素都是造成城市內(nèi)澇的原因，這些原因往往不是單獨(dú)出現(xiàn)，而是彼此作用，綜合導(dǎo)致城市內(nèi)澇問(wèn)題。
另一方面，城市地下管網(wǎng)作為市政基礎(chǔ)設(shè)施工程的重要一環(huán)1-3=1-1*9/10+2*9-7=3，事關(guān)民生保障和城市高質(zhì)量發(fā)展。過(guò)去十幾年，在城市開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，一些地方存在重發(fā)展、輕保護(hù)，重地面、輕地下的做法，導(dǎo)致排水防澇設(shè)施建設(shè)和運(yùn)維投入不足，加之部分管網(wǎng)服役時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，內(nèi)部存在破損，在極端天氣發(fā)生時(shí)，極易造成排水運(yùn)輸效率下降，形成城市內(nèi)澇，引發(fā)交通堵塞，影響城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。
另外，“極端天氣頻發(fā)”這一表述常被用作內(nèi)澇防治問(wèn)題討論的背景。然而，從統(tǒng)計(jì)學(xué)角度分析，"極端"一詞所暗示的稀有性與"頻發(fā)"所描述的頻次上升存在一定的矛盾。由于碳排放等因素的影響，全球氣候確實(shí)在不斷變化，某些區(qū)域的短時(shí)降雨強(qiáng)度顯著增強(qiáng)，局部氣候特征更為突出。但是，在河流水庫(kù)水文數(shù)據(jù)的更新、城市降雨統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的完善、不同歷時(shí)降雨統(tǒng)計(jì)方法的精細(xì)化以及暴雨強(qiáng)度公式的修訂等方面客觀存在不足。
同時(shí)，過(guò)去幾十年城市建成區(qū)面積大幅擴(kuò)張，而城市氣象站的布局并未相應(yīng)跟進(jìn)建設(shè)。這些因素共同導(dǎo)致降雨數(shù)據(jù)無(wú)法精確支撐城市內(nèi)澇防治體系的建設(shè)、應(yīng)急響應(yīng)能力的提升以及邊界條件的設(shè)定。
由于區(qū)域降雨客觀存在時(shí)空分布不均，每座城市排水防澇的關(guān)鍵點(diǎn)也各有不同，因此需要結(jié)合城市地形地貌以及降雨特點(diǎn)，差異化選取技術(shù)參數(shù)，抓住構(gòu)建城市排水防澇系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，高效提升城市內(nèi)澇系統(tǒng)的安全。
摸清城市本底是治理城市內(nèi)澇的基礎(chǔ)
“知己知彼，百戰(zhàn)不殆”，底數(shù)清才能情況明，進(jìn)而措施實(shí)、效果佳，做好現(xiàn)狀調(diào)查，是全面摸清、系統(tǒng)認(rèn)知城市排水防澇工程體系現(xiàn)狀是開(kāi)展內(nèi)澇治理的關(guān)鍵。
1、摸清排水管網(wǎng)等防洪排澇設(shè)施的底數(shù)
城市防洪排澇設(shè)施是治理城市內(nèi)澇的基礎(chǔ)，需要對(duì)其基本情況、現(xiàn)狀能力等進(jìn)行系統(tǒng)全面地分析。一些城市沒(méi)有建立排水設(shè)施地理信息系統(tǒng)，城市河道、閘壩、管網(wǎng)、泵站、調(diào)蓄設(shè)施等資產(chǎn)數(shù)據(jù)資料老舊，仍停留在紙質(zhì)狀態(tài)或單個(gè)電子文檔狀態(tài)，信息化和智能化程度低，無(wú)法實(shí)現(xiàn)及時(shí)更新和數(shù)據(jù)共享，特別是管網(wǎng)的淤積和破損情況、閘壩的實(shí)際使用情況、泵站內(nèi)提升泵的運(yùn)維情況、調(diào)蓄設(shè)施淤積情況等底數(shù)不明，與城鎮(zhèn)快速發(fā)展管理要求不匹配，迫切需要對(duì)各類(lèi)設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)情況進(jìn)行調(diào)查后形成數(shù)字化檔案數(shù)據(jù)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)不同排水分區(qū)的不同強(qiáng)度降雨編制分層級(jí)的應(yīng)急預(yù)案，把內(nèi)澇防治的資金用在刀刃上。
2、排查城市低洼地和徑流路徑分布
除了城市排水防澇設(shè)施外，相關(guān)管理部門(mén)還要對(duì)城市防洪工程設(shè)施、城市自然調(diào)蓄空間和城市排水防澇應(yīng)急管理能力進(jìn)行排查，分析河道行洪能力，研判山洪、風(fēng)暴潮等災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，避免因流域洪水或山洪造成外河水位上漲，對(duì)城鎮(zhèn)排水防澇系統(tǒng)產(chǎn)生頂托甚至倒灌，從而導(dǎo)致城市嚴(yán)重內(nèi)澇。
3、加強(qiáng)城市水體排查與統(tǒng)籌治理
河湖水體、植被綠地等自然調(diào)蓄空間是水系統(tǒng)自然循環(huán)的必經(jīng)通道，也是城市排水防澇工程中重要的蓄排空間，通過(guò)排查河道行洪與水位承托能力，結(jié)合海綿城市建設(shè)和黑臭水體整治工作統(tǒng)籌開(kāi)展排查工作，根據(jù)現(xiàn)狀優(yōu)化管理，在排查河湖水體的同時(shí)，同步排查管道錯(cuò)接混接，做好溢流污染污染控制，避免雨水徑流污染。
4、加強(qiáng)城市排水防澇應(yīng)急管理能力排查
以城市建成區(qū)為重點(diǎn)，兼顧城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界以及排水分區(qū)的完整性，開(kāi)展系統(tǒng)摸排和評(píng)估，以排水分區(qū)為單元找準(zhǔn)各片區(qū)可能的系統(tǒng)性、關(guān)鍵性?xún)?nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)及內(nèi)澇防治薄弱環(huán)節(jié)，分層級(jí)、按時(shí)序?qū)罄m(xù)設(shè)施建設(shè)完善和應(yīng)急管理能力提升提出建議，為系統(tǒng)提升城市內(nèi)澇防治能力提供支撐。
針對(duì)城市供水供氣等生命線工程、車(chē)庫(kù)、建筑小區(qū)地下空間、各類(lèi)下穿通道、地鐵、變配電站、通訊基站、醫(yī)院、學(xué)校、養(yǎng)老院等重點(diǎn)區(qū)域或薄弱地區(qū)，需加強(qiáng)應(yīng)急管理能力排查，提前發(fā)現(xiàn)防汛安全隱患，掌握應(yīng)急搶險(xiǎn)裝備物資布設(shè)情況，便于汛期人員與物資的調(diào)度。
全面系統(tǒng)治理是治理城市內(nèi)澇的重點(diǎn)
城市內(nèi)澇具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，為了更好推進(jìn)城市內(nèi)澇治理，需要改變過(guò)去“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的工作方式，需要從過(guò)去工程導(dǎo)向的建設(shè)思維向效果導(dǎo)向的思維進(jìn)行轉(zhuǎn)變，從以單個(gè)項(xiàng)目核心到以整體效果為核心進(jìn)行轉(zhuǎn)變，利用海綿城市理念，系統(tǒng)、綜合、統(tǒng)籌的思路，全面推進(jìn)內(nèi)澇防治，在內(nèi)澇治理的規(guī)劃設(shè)計(jì)和工程建設(shè)中貫徹系統(tǒng)統(tǒng)籌的理念。
1、制定科學(xué)合理的目標(biāo)，避免動(dòng)輒短期就要實(shí)現(xiàn)30年一遇、50年一遇標(biāo)準(zhǔn)的“激進(jìn)主義”，穩(wěn)步推進(jìn)、久久為功，科學(xué)評(píng)估并確定不同階段可以達(dá)成的目標(biāo)。
2、合理規(guī)劃城市用地，綜合考慮區(qū)域流域和城市，要重視與防洪協(xié)調(diào)銜接，要在城市上游通過(guò)截洪、分洪建設(shè)構(gòu)建高水高排、低水低排的體系，減少山洪對(duì)城市產(chǎn)生影響，充分保護(hù)城市流域河湖水系、低洼地等，確保城市洪水得到充分蓄滯、城市下游排水通暢不會(huì)對(duì)城市造成頂托。
3、加強(qiáng)源頭管控，持續(xù)推進(jìn)管網(wǎng)改造，對(duì)源頭小區(qū)的降雨徑流削峰錯(cuò)峰，有效減少市政雨水管道壓力，從而提高城市排水標(biāo)準(zhǔn)，也避免在源頭小區(qū)內(nèi)部產(chǎn)生內(nèi)澇積水。
4、提倡綠色城市、海綿城市建設(shè)，在城市中增加綠地、濕地等自然空間，以增強(qiáng)城市的自然保護(hù)能力和雨水的滲透能力。
5、強(qiáng)化補(bǔ)充應(yīng)急方案。內(nèi)澇治理不是一蹴而就的，這就要求我們通過(guò)對(duì)于城市內(nèi)澇科學(xué)的分析，制定出切實(shí)可行的應(yīng)急方案，保障城市內(nèi)澇時(shí)期人與物的安全，降低災(zāi)害帶來(lái)的損失。
城市排水防澇工程是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程，需要伴隨城市化發(fā)展持續(xù)推動(dòng)，久久為功。隨著汛期的不斷臨近，需要我們合理規(guī)劃城市建設(shè)，完善排水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，保護(hù)水文地質(zhì)條件，加強(qiáng)環(huán)境管理，通過(guò)城市排水監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，減少城市洪澇災(zāi)害對(duì)城市造成的損失，在汛前汛后持續(xù)加強(qiáng)城市建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，做好內(nèi)澇防治。
如何推進(jìn)城市排水防澇工程體系建設(shè)？
要加快推進(jìn)城市排水防澇工程體系建設(shè)，不能就防洪論防洪、就排水論排水，需要站在流域、城市、排水分區(qū)的視角去看待問(wèn)題，需要從整體性的生態(tài)空間保護(hù)與修復(fù)再逐步細(xì)化到排水管網(wǎng)和泵站、排澇通道、源頭小區(qū)改造等具體措施，從城市內(nèi)部排水到與流域河湖水系、城市防洪銜接，不斷提升系統(tǒng)化、統(tǒng)籌化水平。
1、加強(qiáng)源頭減排，踐行海綿城市建設(shè)理念。
因地制宜建設(shè)海綿城市，加強(qiáng)雨水源頭滲透、滯留和調(diào)蓄，提升城市韌性，把海綿城市理念融入到排水防澇規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目中，堅(jiān)持生態(tài)措施與工程措施相結(jié)合，充分發(fā)揮城市河道、湖泊、濕地、綠地以及調(diào)蓄設(shè)施蓄滯雨水、削減延緩雨水徑流峰值流量的作用，通過(guò)有效控制雨水徑流，減少城市開(kāi)發(fā)建設(shè)對(duì)自然水文過(guò)程的影響，實(shí)現(xiàn)對(duì)降雨徑流峰值的削峰和錯(cuò)峰，降低管網(wǎng)的排水壓力。
2、強(qiáng)化管網(wǎng)排放，修復(fù)內(nèi)部病害，提升管網(wǎng)運(yùn)行效率。
結(jié)合城市更新行動(dòng)，對(duì)年久失修、功能失效、標(biāo)準(zhǔn)偏低且會(huì)造成內(nèi)澇積水的雨水管網(wǎng)進(jìn)行更新改造，設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)選取上盡可能采用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的上限。新建道路時(shí)要高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雨水管網(wǎng)，并做好和原有雨水系統(tǒng)的銜接。
3、建立健全聯(lián)排聯(lián)調(diào)機(jī)制，各級(jí)排水主管部門(mén)要強(qiáng)化與應(yīng)急、水利等部門(mén)協(xié)作和信息共享。
特別是做好臺(tái)風(fēng)、流域洪澇、超標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)降雨等極端條件下聯(lián)合會(huì)商，對(duì)河湖、水閘、排水管網(wǎng)、泵站、污水處理廠等實(shí)行聯(lián)調(diào)聯(lián)排，提升城市的防汛能力
4、建設(shè)排水防澇工程體系，加強(qiáng)智能化管理。
加強(qiáng)城市豎向設(shè)計(jì)和優(yōu)化調(diào)整，合理確定地塊高程，科學(xué)確定排水分區(qū)。緊抓排水管網(wǎng)新建改造、泵站排澇能力提升、排水通道整治疏通、河湖水系聯(lián)動(dòng)蓄排等工程項(xiàng)目，倒排工期，精準(zhǔn)調(diào)度，加強(qiáng)督導(dǎo)。在重要節(jié)點(diǎn)配套建設(shè)智能監(jiān)測(cè)、感知設(shè)備，提高排水防澇設(shè)施智能化管理水平。
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